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Administração Municipal

Política tributária municipal com vistas à geração de renda e emprego

Roberto A. Tauil – Novembro de 2018.

Raro encontrar por objetivo um plano socioeconômico de um município integrado a uma política tributária municipal.  O motivo deriva do fato de que os municípios, de forma geral, resumem-se na criação de uma legislação tributária exclusivamente fiscal, dissociada dos planos de desenvolvimento econômico e melhorias sociais da população.  Há uma desvinculação (praticamente total) entre o estabelecimento da política de arrecadação tributária e os programas, quando existem, de crescimento da geração de renda e emprego. São poucos os exemplos no Brasil de municípios que manejam seus instrumentos tributários para fins extrafiscais, visando em curto prazo maiores resultados sociais e econômicos e deixando a receita imediata em metas graduais de crescimento.

A Tributação Extrafiscal.

“O tributo se caracteriza como extrafiscal no instante em que se manifestem, com a sua cobrança, outros interesses que não sejam os de simples arrecadação de recursos financeiros”, explica Fábio Fanucchi.  A Constituição Federal adotou a extrafiscalidade como recurso normal do procedimento tributário, permitindo a exacerbação do ônus fiscal ou de suavizá-lo, em função dos objetivos pretendidos. Diz Hugo de Brito Machado que “o objetivo do tributo sempre foi o de carrear recursos financeiros para o Estado. No mundo moderno, todavia, o tributo é largamente utilizado com o objetivo de interferir na economia privada, estimulando atividades, setores econômicos ou regiões, desestimulando o consumo de certos bens e produzindo finalmente os efeitos mais diversos na economia. A esta função moderna do tributo se denomina função extrafiscal”.

Infelizmente, poucos legisladores observam que a única finalidade dos tributos não é ser um instrumento de arrecadação de recursos, mas, principalmente, a de um instrumento de intervenção estatal no meio social e na economia privada.  Tivemos no Brasil a criação de algumas fórmulas preconizadoras da função extrafiscal, como aconteceu no período áureo dos “incentivos fiscais”, como SUDENE, SUDAM, Reflorestamento e outros, a maioria organizada com motivações casuísticas e, por isso, falidas no tempo.  Outros modelos nasceram e continuam existindo, como é o caso do Simples Nacional. São, porém, extremamente reduzidos os exemplos extrafiscais adotados nos municípios.

No Executivo Municipal, invariavelmente, os órgãos de arrecadação tributária são administrados por técnicos fazendários incumbidos, por meta e missão, de aumentar a receita. Os seus desempenhos são avaliados apenas nesse sentido.  Os Prefeitos, embora possuam perspectivas mais amplas de análise e avaliação, também pensam assim. Já os técnicos dos setores de planejamento econômico e social (quando existem), na maioria das vezes, ficam restritos às curtas dotações orçamentárias que lhes são destinadas, e sem força política e administrativa de propor medidas fortes em matéria tributária. As áreas sociais são conduzidas principalmente pela criatividade de seus servidores, sem um planejamento global.

É normal encontrar nos poderes executivos municipais uma hierarquia vertical entre as Secretarias do Governo.  No papel, elas estão no mesmo plano horizontal, mas, na realidade, algumas sobrepujam as outras, em poder e força de comando. O motivo é a “importância” de cada Secretaria, como se essa importância pudesse ser graduada, o que, teoricamente, seria impossível, mas, na prática, ela ocorre.  Apesar de todas elas tratarem de assuntos importantes, cada uma ocupa um nível na escala de poder. E no topo está sempre a Secretaria da Fazenda, porque ela é o “caixa”, é quem produz dinheiro. E quem paga as despesas de todas.

Em termos absolutamente reais, algumas Secretarias ficam à mercê de “favores” de terceiros para concretizarem seus projetos, encontrando, às vezes, o apoio do Chefe do Executivo na condução de seus trabalhos. São, entretanto, trabalhos isolados, desmerecendo atenções de outras Secretarias.  Com algumas exceções, não há trabalhos planejados entre os órgãos, provocando vários casos de choque de ideias entre setores administrativos.

Exemplos de extrafiscalidade:

O IPTU

O IPTU é um imposto de fundamental importância se usado com atribuições extrafiscais.

Cada Município adota um elenco de isenções de IPTU. Algumas de aspectos sociais, outras econômicas e várias de interesses casuísticos. A isenção é um instrumento extrafiscal e deveria ser sempre utilizada como contrapartida de um retorno real ao Município, tanto social quanto de desenvolvimento econômico.  O Rio de Janeiro, por exemplo, concedia isenção de IPTU aos hotéis em determinadas regiões turísticas, procurando, assim, atrair e ampliar a sua rede hoteleira. Havia, portanto, uma contrapartida, através do ingresso de turistas e, por via indireta, maior receita de ICMS pelo comércio da cidade, e maior recolhimento de ISS, dos próprios hotéis. O importante nesses casos é a análise dos resultados em termos financeiros. Quanto o Município deixa de receber de IPTU com as isenções; quanto o Município ganha pelo crescimento das vendas e nas prestações de serviços? 

Em cada concessão de uma isenção, deveria haver um planejamento econômico, considerando-se o benefício um investimento de curto ou de longo prazo de retorno.

Em alguns Municípios existe a isenção de IPTU aos proprietários aposentados e pensionistas.  Por evidência, o motivo é social.  Mas, quanto, afinal, custa ao Município a concessão desse benefício?  Em termos de valores, qual é o montante que representa tal custo social?  Apenas por hipótese, se a cidade concedesse atendimento médico especial aos aposentados, com visitas agendadas em suas residências, o custo seria maior ou menor?  Ou, então, se os medicamentos fossem totalmente gratuitos aos aposentados, o custo seria maior ou menor?  Enfim, a isenção, como princípio extrafiscal deve ser estudada, planejada e aplicada com uma visão maior, procurando sempre a melhor contrapartida para o Município.

Por motivos já apontados, os municípios, de forma geral, são extremamente tímidos na utilização do IPTU como instrumento extrafiscal, o que é uma lástima, porque, se bem adotado, poderia servir de paliativo a vários de seus angustiantes problemas sociais. O uso dos mecanismos fiscais, se não é condição suficiente na equação dos problemas, constitui-se em forte instrumento de apoio à otimização do desenvolvimento urbano, ao fazer coincidir o interesse do público, empresários, proprietários e usuários em geral, com o da ocupação racional do espaço urbano.  O uso inteligente e conjugado do IPTU poderia induzir ao melhor uso do solo urbano; ao aumento da oferta de terrenos urbanizados e adequadamente localizados, reduzindo consequentemente o seu custo; ao uso mais econômico do equipamento urbano disponível e ao processo de renovação de áreas em obsolescência ou devolutas.

Como exemplos, podemos descrever um elenco de propostas oriundas do maior ou menor gravame do imposto:

Imposto Territorial:

  • Acréscimo de alíquotas: estímulo à construção e à oferta de terrenos urbanizados;
  • Decréscimo de alíquotas: estímulo à não ocupação habitacional em determinadas regiões e à retenção da propriedade;
  • Aumentos progressivos de alíquotas: forçar o proprietário de terrenos urbanos vazios a construir ou negociá-los para novos empreendimentos.

Imposto Predial:

  • Acréscimos de alíquotas para novos prédios, desestimulando a construção exacerbada em determinadas regiões;
  • Acréscimos de alíquotas para prédios existentes, desestimulando a renovação urbana;
  • Acréscimos de alíquotas de prédios com destinação não compatível ou adequada com a região.
  • Decréscimo para novos prédios, estimulando à ocupação ou a renovação urbana;
  • Decréscimo para prédios existentes, estimulando à retenção da propriedade;
  • Decréscimo para usos específicos, estimulando a introdução de novas atividades.

Nesse rol de exemplos, podemos ainda incluir:

Redução de alíquota, ou alíquota zero em áreas sem infraestrutura, objetivando a vinda de empresas que participem dos investimentos estruturais.

Acréscimo de alíquota, em áreas com densidade de ocupação superior à desejável.

São, portanto, inúmeros exemplos de utilização do IPTU como instrumento de desenvolvimento econômico e social.  O planejamento desse trabalho, porém, não poderia ficar restrito à área fazendária.  O ideal seria a autonomia de um Conselho, formado por membros de várias Secretarias, reportando diretamente ao Prefeito. 

Seria inconstitucional o uso do IPTU nesse sentido?  A resposta é não.  Como diz Misabel de Abreu Machado Derzi, não há empecilho constitucional à transformação do IPTU em instrumento de realização da política municipal: “Chama-se a isso de poder regulatório, por meio do qual, criando-se alíquotas variáveis, progressivas ou regressivas, se impede ou desestimula um comportamento indesejado (manutenção de terrenos baldios, prédios velhos, em ruínas ou abandonados etc.), ou se estimula um comportamento querido pelo legislador”.

O ISS.

Na área de prestação de serviços o Município pode utilizar o ISS como instrumento de um programa social ou de desenvolvimento econômico, aumentando ou reduzindo a sua alíquota, examinando as perspectivas e as estratégias de seu manuseio. 

O Município pode taxar a prestação de serviços conforme a sua conveniência, mas essa “conveniência” deve ser alvo de um planejamento estratégico, visando o desenvolvimento econômico de uma região, ou orientado aos aspectos sociais de melhoria de vida da população.

Alguns exemplos:

  • Os serviços bancários são taxados em 5%, não importando o local da agência, se no centro da cidade ou em bairro afastado?
  • A construção de uma casa particular sofre a mesma incidência de uma Construtora de obras públicas?
  • Um Curso de idiomas tem o mesmo percentual de incidência do que uma Escola de 1º Grau localizada na periferia?

Não havendo impedimento constitucional, o Município pode taxar a prestação de serviços como estratégia de desenvolvimento, nas atividades consideradas propícias para tal. Ao mesmo tempo, pode onerar os serviços não estratégicos, ou que pouco auxilia o Município. Nada impediria, também, aos Municípios promoverem redução de alíquota (até 2%) para empresas ou profissionais autônomos localizados em determinadas regiões.

Outro exemplo interessante é o referente ao transporte de passageiros por empresas de ônibus.  Todas as linhas municipais, em geral, são gravadas de forma idêntica, com um valor fixo estimado de ISS.  Ora, o Município poderia criar valores diferenciados de acordo com a linha, procurando incentivar os trajetos de áreas mais carentes.

Ao analisarmos o impacto do ISS no custo da prestação de serviços, sempre fica a dúvida se é justo uma Escola de grande porte, estrategicamente localizada, recolher o mesmo percentual que uma Escola de pequeno porte, situada em área carente.  Esse é um aspecto que merece uma avaliação, não só da atividade escolar, como em todas.

Em suma, política tributária não visa somente a arrecadação; é instrumento social, de geração de emprego e de planejamento urbanístico, desde que seja também orientada nesse sentido.

(Publicado originalmente em março de 2003)