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Administração Municipal

Posturas Municipais e Poder de Polícia

Roberto A. Tauil – Junho de 2019.

As Posturas Municipais

Durante todo o período colonial, o Brasil sofreu a influência direta das leis portuguesas, e os Municípios brasileiros absorveram as regras aplicadas nos ‘Concelhos’ lusitanos da época. Na vigência das Ordenações Filipinas, que perdurou, em nosso país, de 1603 até 1824, as posturas municipais surgiram como regras de ordenamento municipal, a versar sobre matéria de direito privado, a regular as relações de natureza civil, econômicas, penais e até as simples medidas preventivas de índole policial.

Em Portugal, as posturas assumiram a natureza de norma de âmbito municipal, tendo por campo de atuação o exercício de poder de polícia, nos termos das leis elaboradas pelas câmaras municipais. Durante séculos, as normas de posturas vigoraram soberanas no território português. Até mesmo, em 1822, com o advento da Constituição liberalista portuguesa, esta ainda mantinha atribuições às câmaras de fazer leis de posturas locais.

Mais tarde viria a ser publicado o Código Administrativo de 1878, onde se previa, no art. 104, que competia à câmara, como autoridade policial do Concelho (atualmente denominado de Município) fazer posturas “para impedir a divagação pelas ruas de animais nocivos, “para regular, nos termos da lei respectiva, o prospecto e alinhamento dos edifícios dentro das povoações e para prover à conservação e limpeza das ruas, praças, cais, boqueirões, canos e despejos públicos”.

A competência atribuída às câmaras municipais portuguesas para aprovar posturas seria mantida no Código Administrativo de 1896, ao prever no art. 50 a competência das câmaras, como administradoras e promotoras dos interesses dos municípios, de deliberar “sobre posturas e regulamentos da polícia urbana e rural”. Ainda neste Código, o art. 52 rezava que “no exercício da atribuição conferida pelo art. 50, compete à câmara fazer posturas e regulamentos (...) para polícia dos cais, docas e praias, e para a das estradas municipais, caminhos paroquiais e atravessadoros ou serventias públicas (...), para impedir a divagação pelas ruas de animais nocivos e para regular, nos termos da legislação respectiva, o prospecto e alinhamento dos edifícios dentro das povoações ou junto das estradas municipais, e para regular a limpeza exterior dos mesmos edifícios”.

Todavia, com o fim da Primeira República portuguesa, de cunho liberalista, e o advento do Estado Novo, regime autoritário que assumiu o poder em 1933, as câmaras municipais sofreriam uma redução de suas competências e, em especial, suas autonomias, mas, mesmo assim, foi mantida a de aprovar posturas, conforme se observa no Código Administrativo de 1940:

“Art. 52. As deliberações das câmaras municipais podem revestir a forma de postura ou regulamento policial sempre que contenham disposições preventivas de caráter genérico e execução permanente”.

Conceito de Posturas Municipais

Como foi visto o termo ‘Posturas’ é essencialmente português, irradiando aplicação em todas as suas colônias. Segundo Franz-Paul Langhans, “as posturas restringem a liberdade dos indivíduos, impondo, sob coação, limites ao exercício de certas atividades e à prática de atos que pela sua natureza possam prejudicar a tranquilidade, a segurança e a higiene pública, dentro dos vários setores da polícia municipal, que compreenderá a polícia urbana, a polícia rural, a polícia econômica, a polícia das estradas e a polícia sanitária” (Estudos de Direito Municipal. As Posturas, Lisboa, págs. 386 e 387).

O mesmo autor define posturas como sendo “normas imperativas de conteúdo negativo e fins preventivos, gerais, impessoais, de execução permanente, que os corpos administrativos elaboram no exercício da sua competência regulamentária como entes autônomos e que obrigam na área das respectivas circunscrições, tendo como limite a lei e regulamentos superiores, que elas não podem contrariar ou substituir. A sua coatividade consiste numa pena – em regra, multa ou coima – que cominam relativamente a cada caso”.

Consoante a definição acima, percebe-se a estreita relação existente entre o conceito de poder de polícia e de posturas. Contudo, há uma diferença significativa entre as duas expressões: a) posturas dispõem regras pontuais sobre o poder de polícia global; e b) posturas tratam objetivamente sobre os assuntos de interesse exclusivamente local, sendo, assim, de atuação única municipal.

Neste sentido, Marcello Caetano: “(...) as deliberações das câmaras municipais podem revestir a forma de postura ou regulamento policial sempre que contenham disposições preventivas de caráter genérico e execução permanente. Quando estas deliberações são tomadas por iniciativa da câmara, sobre matérias das atribuições municipais, nasce a postura, regulamento autônomo (...). O caráter preventivo das suas normas confere-lhes natureza policial, visto a polícia se caracterizar pelo fim de prevenir ou evitar danos sociais” (Manual de Direito Administrativo, Coimbra, 1991, volume I, página 102).

Neste teor, definem-se posturas como “pôr regulamentação aos casos concretos ainda não submetidos à disciplina jurídica” (Franz-Paul Langhans); ou “postura significa antes de mais, o ato de pôr” (José de Melo Alexandrino).

Possível, então, dizer que posturas municipais são os regulamentos locais, baseados nas normas superiores de poder de polícia genérico, que dispõem sobre regras pontuais restritivas à liberdade individual, a favor do interesse coletivo, de alcance delimitado ao território do Município.

Poder de Polícia

Diz o art. 30, I, da Constituição Federal que compete aos Municípios “legislar sobre assuntos de interesse local”, substituindo a expressão usada em Constituições anteriores, de “peculiar interesse”.  Tal alteração provocou uma amplitude de competência aos Municípios, além de melhor fixar o conceito, proporcionando condições de adaptações de acordo com as especificidades de cada região.

Interesse local, segundo Hely Lopes Meirelles, “se caracteriza pela predominância (e não pela exclusividade) do interesse para o Município, em relação ao do Estado e da União”. Por evidência, não há assunto de exclusivo interesse do Município que não seja também de interesse estadual e nacional. Conclui o mestre que a “diferença é apenas de grau, e não de substância”.

Um dos mais importantes instrumentos utilizado pelos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local é o exercício do poder de polícia incidente sobre os bens e as atividades das pessoas, visando conter abusos e evitar a prática de atos contrários ao interesse coletivo. Diz Caio Tácito que poder de polícia “é o conjunto de atribuições concedidas à Administração Pública, com vistas ao disciplinamento e à restrição, em benefício do interesse público, dos direitos e liberdades das pessoas”

"Poder de polícia" é a expressão que designa a atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade dos cidadãos aos interesses coletivos. Não se trata de limitar ou cercear os direitos de liberdade ou de propriedade, pois tais direitos já estão alicerçados no sistema normativo, com suas amplitudes e restrições previstas na Constituição.

No dizer de Celso Antônio Bandeira de Mello:

"Através da Constituição e das leis os cidadãos recebem uma série de direitos. Cumpre, todavia, que o seu exercício seja compatível com o bem-estar social. Em suma, é necessário que o uso da liberdade e da propriedade esteja entrosado com a utilidade coletiva, de tal modo que não implique uma barreira capaz de obstar à realização dos objetivos públicos".

Explica José Cretella Júnior que a “expressão poder de polícia, de origem jurisprudencial, teve nascimento no direito norte-americano, criada que foi por eminentes magistrados daquele país, em votos fulgurantes e profundos, cuja repercussão se estendeu até nossos dias”. E finaliza: “Da jurisprudência norte-americana a denominação police Power passa aos trabalhos doutrinários, americanos e ingleses, tendo sido aceita, em breve, pelos juristas de todos os países em que se cultiva o direito público.

De fato, a Constituição Federal não menciona uma única vez a expressão ‘poder de polícia’. Tampouco, há lei federal a tratar especificamente do tema com tal denominação. Vem daí a explicação de Cretella, de que a expressão foi criada em decisões judiciais, nos votos dos magistrados.

No Brasil, excluindo a definição de poder de polícia contida no Código Tributário Nacional, a expressão é usada por nossos magistrados. No Supremo Tribunal Federal, tivemos um exemplo quando da ação de inconstitucionalidade impetrada contra um decreto do Governo do Distrito Federal, nos seguintes termos:

DECRETO nº 20.098, DE 15 DE MARÇO DE 1999.

Art. 1º - Fica vedada a realização de manifestações públicas, com a utilização de carros, aparelhos e objetos sonoros na Praça dos Três Poderes, Esplanada dos Ministérios e a Praça do Buriti e vias adjacentes. Art. 2º - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. Art. 3º - Revogam-se as disposições em contrário. Brasília, 15 de Março de 1999.

Sobre o teor do referido decreto, a Suprema Corte decidiu que “É desnecessária autorização, apenas limitando-se o direito quando já prevista, para o mesmo local, outra reunião. Sob o ângulo da atuação administrativa, considerado até mesmo o poder de polícia, apenas previu-se a necessidade de comunicação do intuito de realizar-se a reunião. A isto, soma-se a premissa segundo a qual não cabe à autoridade local regulamentar preceito da Carta da República, muito menos a ponto de mitiga-lo, como ocorreu na espécie dos autos” (grifo nosso).

E o voto do relator, Ministro Marco Aurélio: “Sob o ângulo do poder de polícia, considerados possíveis excessos, a atuação jamais poderá ser preventiva, sob pena de intimidação incompatível com as garantias constitucionais. Há de ser acionado, isto sim, de forma repressiva apenas quando extravasados os limites ditados pela razoabilidade, vindo à baila violências contra prédios e pessoas” (grifo nosso).

Aliás, a decisão acima expressa a firme posição do Supremo Tribunal Federal de que o poder de polícia não pode ser adotado, em qualquer hipótese, como restrição preventiva aos direitos constitucionais das pessoas, mas, apenas como restrição repressiva para evitar excessos e abusos que venham a provocar violações às demais pessoas ou aos seus patrimônios.

Os direitos individuais encontram-se, geralmente, já plenamente delineados na lei, com suas limitações e extensões. Às vezes, porém, cabe à Administração Pública estabelecer o parâmetro, medida que viria a nortear concretamente a efetiva extensão e limite desses direitos, diante da generalidade da norma. Esta última hipótese não pode ser entendida como um poder ilimitado da Administração Pública, ditando regras e vedações ao seu talante. A sua obrigação se restringe a interpretar a lei, delimitando suas fronteiras e compatibilizando a norma legal com o bem-estar social. Este processo de análise e aplicação da lei, estabelecendo decisões segundo as circunstâncias de cada caso, confere um poder discricionário de avaliação e julgamento à Administração Pública.

A expressão “poder de polícia” orienta-se no sentido do interesse público, tendo como objeto assegurar o bem-estar geral intervindo na liberdade individual, através da adoção de normas limitadoras necessárias ao bem da comunidade. Abrange, pois, conforme atesta Themístocles Brandão Cavalcanti, “todas as restrições impostas pelo poder público aos indivíduos, em benefício de interesse coletivo, saúde, ordem pública, segurança e, ainda mais, os interesses econômicos e sociais”.

O poder de polícia possui as seguintes características:

I.             é inerente à administração pública e se reparte entre todos os níveis de governo (União, Estados e Municípios). Trata-se de uma atividade discricionária reconhecida ao governo, uma prerrogativa do direito público, não podendo ser substabelecida, ou seja, o poder de polícia é sempre exercido pela administração pública e jamais delegada a terceiros.

II.            tem por fundamento o interesse público e deve ser estabelecido sempre com essa finalidade. Em termos tributários, a lei enumera os objetivos de interesse público: segurança, higiene, ordem, costumes, disciplina da produção e do mercado, exercício de atividades dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, tranquilidade pública, respeito à propriedade e respeito aos direitos individuais ou coletivos.

III.          manifesta-se quando o Poder Público age limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, mediante o regulamento da prática de ato ou abstenção de fato. Como somente por lei é que se pode impor limitações a direitos, fácil concluir de que o poder de polícia tem de ser constituído através de lei formal. Todo poder de polícia tem por requisito a autorização legal, podendo, então, manifestar-se por meio de atos regulamentadores da lei (decreto, regulamento etc.), submetendo os indivíduos às respectivas normas.

Verifica-se, pois, que o poder de polícia também é inerente à prestação de um serviço público, inexistindo poder de polícia se tal poder não é exercido através de uma efetiva atuação do Estado. Não basta a existência da lei, se não houver um órgão devidamente constituído para realizá-lo. Se um município dispuser em lei a proibição de barulho em área residencial, durante a noite, mas se não possuir qualquer efetivo fiscal para coibir a transgressão aos termos da lei, o poder de polícia não se realiza, não se cumpre. Isso significa que o poder de polícia se materializa através da realização de atos administrativos.

Desta forma, não dizer que o poder de polícia se restringe às obrigações de não fazer, estas dirigidas aos administrados, mas alcança também as obrigações de fazer do próprio ente governativo. Essas obrigações de fazer são determinantes do dever-poder, da obrigação de executá-las.