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Administração Municipal

Coleta de lixo: taxa ou preço público?

Roberto A. Tauil – Novembro de 2019

Segundo estudo da Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Urbana e Resíduos Especiais – ABRELPE, o percentual de 40,5% do total de lixo coletado no país tem destinação irregular. Os percentuais de destinação são os seguintes:

- Lixão: 17,50%;

- Aterro Controlado: 23%;

- Aterro Sanitário: 59,50%;

O chamado Lixão é o descarte indiscriminado. O Aterro Controlado minimiza os impactos ambientais, mas ainda provoca contaminação. Já o Aterro Sanitário é aquele considerado de destinação correta.

A participação de empresas do setor privado representa mais de 70% nos serviços de coleta de lixo, sendo, em sua maioria, contratadas como prestadoras de serviços aos Municípios, que arcam com as despesas dos contratos.

Para reduzir os custos, a maioria dos Municípios institui a Taxa de Coleta de Lixo Domiciliar, repassando a despesa aos destinatários tomadores do serviço, os contribuintes do tributo. Em geral, a base de cálculo desse Taxa tem por parâmetro a destinação do imóvel (residência, comércio, indústria etc.), a levar em conta o tamanho do imóvel e a sua localização. Teoricamente, o mais correto seria calcular a taxa pela quantidade de lixo produzida em cada imóvel, mas, em termos práticos, esse cálculo seria impossível.

Cabe lembrar a decisão do Supremo Tribunal Federal que considerou constitucional a taxa ter como base de cálculo um ou mais elementos de cálculo de imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra. No entanto, seria inconstitucional instituir o valor da taxa como um percentual do valor pago de IPTU, o que já foi tentado por alguns municípios. Neste caso, é evidente a correlação da base de cálculo da taxa com a do imposto.

Pode-se dizer que a cobrança da taxa anual de residências familiares gira em torno dos seguintes valores:

- de R$100,00 a R$200,00 nos locais com coleta duas vezes por semana:

- de R$150,00 a R$350,00 nos locais com coleta três vezes por semana;

- de R$300,00 a R$500,00 nos locais com coleta seis vezes por semana.

Imóveis comerciais e industriais podem atingir valores de até R$4.000,00 ao ano, a depender do porte do Estabelecimento.

De qualquer modo, são raros os Municípios que conseguem cobrir suas despesas de coleta e transporte de lixo com a arrecadação da Taxa de Coleta de Lixo Domiciliar. Fato comum é a arrecadação não atingir nem 50% da despesa. A diferença é subsidiada pelo Município.

Talvez por isso, o Município de Joinville (SC) resolveu abolir o tributo (taxa) e instituir uma tarifa (preço público) a ser cobrada pela empresa concessionária do serviço de coleta e remoção de resíduos domiciliares naquela cidade.

Tal decisão provocou forte controvérsia, com o ingresso na Justiça de ação de inconstitucionalidade provocada por alguns moradores daquela bela cidade catarinense. O Recurso Extraordinário (847.429/SC) está para ser decidido pelo Supremo Tribunal Federal, na sistemática da repercussão geral, leading case do Tema 903.

A tese proposta é a seguinte: “É inconstitucional, à luz do conceito de taxa e do princípio da legalidade tributária, a delegação do serviço de coleta e remoção de resíduos domiciliares mediante concessão, que pressupõe a remuneração do concessionário por tarifa”.

Segundo parecer da Procuradoria-Geral da República, a empresa concessionária defende nos autos que, após a delegação dos serviços para a concessionária, não mais cabe a cobrança de taxa, dada a natureza da concessão, sendo de rigor o pagamento de tarifa, que serve à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da avença com o Poder Público. Afasta, ainda, a alegação de que os serviços delegados rejam-se pelo Código de Defesa de Consumidor, por tratar-se de serviços essenciais de interesse público.

Observa-se que a discussão gira em torno de dois aspectos: a) se possível a delegação de serviço público compulsório a uma empresa privada; e b) se possível a cobrança de tarifa (preço público) aos usuários pela própria concessionária prestadora, tratando-se de serviço público essencial e compulsório.

A decisão do STF será de enorme importância para os Municípios, e vem daí o motivo desse artigo. Vamos utilizar o parecer da Procuradoria-Geral da República como base aos nossos comentários, pois, em tese, concordamos com a posição assumida pelo Ministério Público.

Diferença fundamental entre preço público e taxa é o primeiro ser facultativo e o segundo, compulsório. Ou seja, o serviço ou a utilidade oferecida aos usuários e remunerada por preço público é adquirido ou utilizado facultativamente, por vontade e desejo próprio do usuário. Já o serviço público cobrado por meio de taxa (tributo) é adquirido compulsoriamente pelo contribuinte; o serviço é tomado obrigatoriamente, se prestado ou posto à sua disposição.  

Conforme registrou o parecer da Procuradoria-Geral da República:

Compreende-se, pelo traçado jurisprudencial da Suprema Corte, que a prestação pecuniária no regime tarifário demanda anuência do consumidor e é essencialmente rescindível. Nessa linha, o julgamento da ADI 800, da relatoria do saudoso Ministro Teori Zavascki: “Segundo a jurisprudência firmada nessa Corte, o elemento nuclear para identificar e distinguir taxa e preço público é o da compulsoriedade, presente na primeira e ausente na segunda espécie, como faz certo, aliás, a Súmula 545: “Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu” (ADI 800, DJe 1.º jul. 2014).

Não há que dizer da impossibilidade de contratação de empresa privada para executar o serviço. O Município pode preferir a contratação de uma empresa em vez de ele próprio realizar o serviço. Mas, consoante o previsto no parágrafo único, III, do art. 175 da Constituição Federal todos os serviços públicos prestados por delegação são regidos por uma política tarifária. Há, portanto, que se destacar a contratação de uma empresa a ser remunerada diretamente pelo ente público, dos contratos de concessão ou permissão quando a empresa cobra dos usuários, de quem se utiliza do serviço.

No primeiro caso, o Município paga à empresa pelo serviço e, mediante instituição de taxa, cobra do contribuinte de forma compulsória um valor determinado em lei, que irá ressarcir o custo ou parte do custo que assumiu com a empresa prestadora do serviço. No segundo caso, serviços explorados por concessão ou permissão são serviços públicos não essenciais e se não utilizados não acarretará dano algum ao interesse público, aproveitando-se deles somente os interessados e pagando por isso. São exemplos do segundo caso, o transporte coletivo, o pedágio, a distribuição de energia elétrica etc.

Essa, a posição da Procuradoria-Geral da República:

“A perspectiva não impede, sem embargo, que o serviço obrigatório de coleta e remoção de lixo domiciliar possa ser remunerado pelo usuário mediante taxa paga ao ente tributário competente, que contrata, em seu nome, o prestador de serviços e o remunera diretamente. Nesse caso, o usuário do serviço essencial terá suas garantias constitucionais preservadas, ao mesmo tempo em que surgem potenciais ganhos de eficiência na prestação”.

E temos a impossibilidade de transferir a cobrança de taxa ao concessionário mediante delegação:

“Também seria absolutamente heterodoxo permitir que, fixada a taxa de limpeza (sic) por lei, na forma exigida pela Constituição, transferisse-se sua cobrança ao concessionário, mediante delegação da capacidade tributaria ativa, uma vez que, como regra, apenas entes públicos podem ser dotados dessa capacidade. Recorde-se que, não apenas no pagamento, mas também na gestão, os ativos tributários tem regramento próprio e requerem controles específicos”.

E finalmente, comenta-se nos corredores municipais a intenção de algumas Prefeituras de cobrar a taxa de coleta de lixo junto à conta de água ou de luz. O objetivo maior seria o de apartar a taxa do IPTU, porque esse imposto goza de maciças isenções, principalmente dos imóveis de área mínima construída. Outro motivo seria o de fugir da evasão do IPTU. Ocorre, porém, que serviços de água e de energia elétrica são preços públicos, cobrados por tarifas. Como ficaria a cobrança de um tributo junto com uma tarifa? Talvez, algo parecido com a COSIP na conta de luz. E se o usuário não pagar a conta? O serviço de coleta de lixo também seria cortado? De que forma? Enfim, a criatividade dos gestores municipais não se esgota.