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Administração Municipal

A invalidade de um lançamento tributário ‘capenga’

Roberto A. Tauil – Maio de 2016

Antes que os puristas do vernáculo se indignem com o título deste artigo, explicamos que o vocábulo ‘capenga’, neste caso, significa um lançamento tributário sem a identificação de todos os seus componentes, tidos como indispensáveis à validade do ato administrativo.

Vamos, inicialmente, explicar a nossa posição de que lançamento tributário não institui o crédito. Quem o institui é a lei, mas de forma abstrata. O lançamento é o instrumento pelo qual se aplica a lei, materializando o crédito tributário. Por isso, o lançamento se obriga a obedecer a base legal do seu tempo, aquela que vigorava na época em que ocorreu o fato gerador.

Sem lançamento, a lei que institui o crédito tributário vigora no mundo abstrato. A lei clama por uma ação concreta por parte das autoridades administrativas competentes. Se essas autoridades se omitem, ou se recusam a agir, aquilo que deveria ser não será, a eficácia jurídica não se irradia, a intenção da lei se perde no mundo das palavras. Nada produz. A lei passa a ser ‘letra morta’.

Vem daí o ‘dever’ da autoridade em efetuar o lançamento; dever de obrigação. Um ‘dever’ associado ao seu ‘poder’, isto é, o poder que lhe outorga o cargo funcional que ocupa. Poder de ‘poder fazer’. E tendo esse ‘poder’ obriga-se, por dever, aplicar a lei através do ato administrativo do lançamento, sob pena de responsabilidade funcional, como diz o parágrafo único do art. 142 do CTN.

O lançamento tributário é um ato administrativo a requerer determinados requisitos sem os quais perde a sua eficácia e, em muitos casos, torna-se anulável ou nulo. Como se sabe, alguns elementos indispensáveis compõem o ato administrativo, entre os quais:

A) O Sujeito – aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato. Deste modo, não é qualquer servidor público que pode lançar um tributo ou uma infração. O servidor necessita de competência legal para efetuar o lançamento, ou seja, ocupa um cargo que lhe concede tal competência. Essa competência decorre sempre de lei, é inderrogável e, em certas situações, permite a delegação. Se o emitente do lançamento não possuir competência, o ato é nulo;

B) O Objeto – o efeito jurídico que o ato produz de imediato. O Objeto é aquilo que o ato prescreve. No lançamento tributário o objeto é o crédito enunciado, definido contra quem e lícito, pois de acordo com a lei. Falhas no Objeto podem acarretar vícios sanáveis (que podem ser retificados), ou vícios insanáveis (por exemplo, lançar um imposto contra uma pessoa imune);

C) A Forma – o modo de exteriorizar o ato e as formalidades que devem ser observadas. O lançamento permite formato de papel ou por meio digital, mas, em ambos os casos, não pode deixar de cumprir as formalidades exigidas em lei ou regulamento. Omissão, inobservância ou irregularidade quando relacionadas à formalidade exigida pode acarretar vício sanável (quando possível retificá-lo) ou insanável (quando impossível retificá-lo);

D) A Finalidade – o resultado pretendido com a prática do ato. A Finalidade é sempre de interesse público. Quando ocorre desvio de finalidade o lançamento contém vício insanável.

Bem, ditada as premissas acima, vamos ao ato administrativo do lançamento tributário. O art. 142 do CTN prescreve os seguintes requisitos necessários ao lançamento:

A) Ato privativo de autoridade administrativa competente - o Sujeito do ato representando o ente político, o Sujeito Ativo -;

B) Utilizado para constituir o crédito tributário, ou seja, dando-lhe materialidade – o Objeto do ato -;

C) Tendo por base a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente – parte essencial do Objeto do ato -;

D) Determinar a matéria tributária que o justifique – parte essencial do Objeto do ato -;

E) Calcular o montante do tributo devido – parte essencial do Objeto do ato -;

F) Identificar o sujeito passivo, com todos os elementos imprescindíveis para essa identificação – a Finalidade do ato -;

G) Aplicar as penalidades cabíveis, quando for o caso – parte essencial da Finalidade do ato, quando prevista em lei -.

Aí estão os ingredientes indispensáveis ao lançamento tributário. Na falta de um o lançamento torna-se capenga e perde os seus efeitos. E, infelizmente, muito se vê na Administração Fazendária Municipal lançamentos capengas. O IPTU é a maior vítima: lançamento de imóvel sem caracterizá-lo; lançamento sem identificação do sujeito passivo; lançamento sem obedecer à lei vigente na época; e, por incrível que pareça, lançamento sem determinar o montante do tributo devido.

Vamos, então, dizer que aquela pessoa que é proprietária de um imóvel localizado na área urbana de uma cidade, por não gozar de imunidade, é contribuinte do IPTU em função da regra jurídica. Todavia, vamos supor que a regra jurídica não se concretiza em atos que venham a vincular aquela pessoa à obrigação que a lei lhe impõe. Em tal situação, apesar de sujeito à norma abstrata tributária, a relação obrigacional inexiste por falta de materialidade.

Seria, talvez contendo ingredientes extravagantes na comparação, o caso de uma pessoa dever dinheiro a alguém, e este alguém nunca cobrar. Se levássemos para o mundo dos princípios morais, o devedor do tributo ou o devedor do empréstimo seriam obrigados (dever moral) de procurar os seus credores e exigir a cobrança de suas obrigações. Mas, a grande diferença entre os dois exemplos é que o credor do empréstimo é o próprio favorecido, algo que somente a ele diz respeito, enquanto a relação tributária interpõe um interlocutor, a pessoa do servidor que representa o verdadeiro credor, o ente público.

O lançamento, portanto, é ato imperioso a que se obriga a autoridade administrativa. Mas de nada serve o “lançar por lançar”, o lançamento ‘capenga’, que não possui todos os elementos indispensáveis e necessários à sua eficácia. Temos observado em alguns Municípios a “técnica de lançamento do IPTU por georreferenciamento”. O Município visualiza os imóveis nos seus mapas e os registra no cadastro imobiliário. O sistema calcula o valor do imposto em relação à metragem e localização do imóvel. Mas não tem ainda a identificação do contribuinte. E sem esse dado essencial, o lançamento não se concretiza.

A piorar, esses registros no cadastro acabam se transformando em pseudolançamentos e chegam a enviar carnê de cobrança para o endereço coletado, mas sem o nome do proprietário ou possuidor do imóvel. E mais fantástico ainda: como ninguém paga (pois o contribuinte é um fantasma), encaminha-se o pretenso crédito à Dívida Ativa para efetuar a cobrança não se sabe de quem. Ao despachar para a Dívida Ativa, o Cadastro Imobiliário lava as mãos, missão cumprida, o problema passa a ser da Cobrança.

Não dizer que o georreferenciamento é de aplicação inútil. Longe disso. Não há melhor meio (prático e rápido) para atualização cadastral imobiliária, principalmente na verificação do status atual dos imóveis já cadastrados. Contudo, ao constatar imóveis ainda não cadastrados outras investigações são necessárias. Diversos Municípios procuram informações no Ofício de Registro de Imóveis, justamente na busca do nome dos proprietários.

De qualquer forma, lançamento tributário sem dispor de todos os seus elementos não tem validade jurídica. Não surte efeito. Não materializa a norma jurídica. Não aperfeiçoa a hipótese de incidência.