Administração Municipal

Lei de parcelamento de tributos em ano eleitoral

Roberto A. Tauil – Fevereiro de 2016.

 

Excelente consulta foi enviada por um Município ao Consultor Municipal sobre a vedação ou não de ser aprovada uma lei de moratória (parcelamento de débitos tributários) em ano eleitoral, como ocorre neste exercício de 2016.

Parte da resposta segue abaixo:

A questão reside na leitura do § 10º, art. 73, da Lei 9.504/97, assim redigido:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: 
(...).
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa
 (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006).

Não resta dúvida de que o propósito do dispositivo é o de evitar abusos das autoridades políticas no uso de seus poderes administrativos, a favor de suas candidaturas ou de seus partidos e provocar desequilíbrios na disputa eleitoral. As distribuições de benefícios através de excessivas liberalidades dos gestores, sem motivos que as justifiquem como atos de gestão, seriam ações vedadas pela Lei n. 9.504/97.

A entender, deste modo, que ofertas de benefícios, por meio de bens ou valores, que não redundem em respostas diretas de cumprimento de metas da Administração Pública, não são permitidas, mas, as ações planejadas que visem a execução de programas pré-estabelecidos, estas merecem uma análise mais profunda.

Neste contexto, observa-se que o Tribunal Superior Eleitoral já se pronunciou no sentido de que não caracteriza abuso da Administração a redução de imposto para determinado setor econômico, por não se tratar de ato episódico do Poder Público, mas, sim, de ato complementar no planejamento governamental, como se vê abaixo:

2. Não caracteriza abuso de poder político a redução de imposto para um setor econômico se não se trata de ato episódico da administração, mas se insere no contexto de planejamento governamental, fundado em estudos técnicos que evidenciam a viabilidade da concessão de benefícios fiscais, sem prejuízo ao erário. Recurso ordinário a que se nega provimento. (RECURSO ORDINÁRIO nº 733, Acórdão nº 733 de 04/05/2004, Relator(a) Min. FERNANDO NEVES DA SILVA, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 21/06/2004, Página 87 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 15, Tomo 2, Página 106).

Por certo, não nos parece aceitável a tese de que os gestores fiquem engessados durante o ano eleitoral, quando o singelo ato de liberar um alvará de construção ou do asfaltamento de uma rua sejam ações entendidas como ofertas de benefícios, tidas como abusos de poder e, assim, consideradas condutas vedadas aos termos da lei. Apesar da dificuldade hermenêutica, temos que distinguir planos e projetos de governo das iniciativas puramente eleitoreiras. Afinal, a Administração não pode parar e ficar a mercê das insinuações de que todos os seus atos têm propósitos eleitorais, muito embora devesse imperar o cuidado de apartar os atos de gestão das práticas episódicas que possam comprometer a igualdade na disputa eleitoral.

Algumas decisões do Tribunal Superior Eleitoral alicerçam o entendimento acima:

4. A aprovação de projeto de revisão geral da remuneração de servidores públicos até o dia 9 de abril do ano da eleição, desde que não exceda a recomposição da perda do poder aquisitivo, não caracteriza a conduta vedada prevista no inciso VIII do art. 73 da Lei das Eleições. [...]” (Ac. de 16.6.2014 no AgR-REspe nº 46179, rel. Min. Henrique Neves;no mesmo sentido a Res. nº 2129, de 12.11.2002, rel. Min. Fernando Neves.)

1. O abuso do poder econômico exige, para a sua configuração, potencialidade lesiva da conduta, apta a influir no resultado do pleito. [...]” (Ac. de 6.8.2009 no RCED nº 746, rel. Min. Marcelo Ribeiro.

2. A caracterização de abuso do poder político depende da demonstração de que a prática de ato da administração, aparentemente regular, ocorreu de modo a favorecer algum candidato, ou com essa intenção, e não em prol da população. Quanto à remissão de débitos do IPTU, “[...] Verifico, porém, pela prova dos autos, tratar-se de um programa implantado pela Prefeitura, em cumprimento a promessa de campanha, havendo lei a amparar a remissão. [...] Além disso, não encontrei nenhuma evidência da utilização deste programa em benefício do recorrido nas eleições de 2002. [...]” (Ac. no 642, de 19.8.2003, rel. Min. Fernando Neves.)

No presente caso, trata-se de um plano de gestão que visa aumentar a arrecadação tributária mediante a execução de um programa de incentivo à quitação de débitos tributários, do tipo REFIS. Em geral, os Municípios concedem, de tempo em tempo, vantagens aos contribuintes que estão em débito e queira sanar suas dívidas, oferecendo reduções nos juros e multas, além de prazos especiais de parcelamento. Esses programas podem ser considerados, aos olhos dos inadimplentes, um benefício importante, até mesmo de criar certa simpatia com os políticos gestores que os aprovaram. Todavia, aos olhos dos contribuintes que pagam em dia os seus compromissos tributários, tais programas podem até despertar certa animosidade, como um ato de injustiça com aqueles que pagam pontualmente os seus tributos.

Não dizer, portanto, que a medida é de propósito eleitoreira, pois muitos eleitores discordam de tais concessões. Trata-se, na verdade, de um plano de recuperação de recursos, não havendo qualquer nexo de causalidade entre a execução do programa e o comprometimento da lisura do pleito que se aproxima. Fortalece esse raciocínio o fato de que o parcelamento não visa agraciar parcela já conhecida da população. Ao contrário, oferece uma oportunidade para todos que se encontram inadimplentes de acertarem suas contas com o erário público. O objetivo final é de aumentar a arrecadação, e não de beneficiar um grupo selecionado de eleitores.

Todavia, não deixa de ser preocupante a decisão do Tribunal Superior Eleitoral na Consulta nº 1531-69.2010.6.00.0000, cujo relator foi o Ministro Marco Aurélio, que assim decidiu:

DÍVIDA ATIVA DO MUNICÍPIO - BENEFÍCIOS FISCAIS - ANO DAS ELEIÇÕES. A norma do § 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/1997 é obstáculo a ter-se, no ano das eleições, o implemento de benefício fiscal referente à dívida ativa do Município bem como o encaminhamento à Câmara de Vereadores de projeto de lei, no aludido período, objetivando a previsão normativa voltada a favorecer inadimplentes. (Consulta nº 153169, Acórdão de 20/09/2011, Relator(a) Min. MARCO AURÉLIO MENDES DE FARIAS MELLO, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 207, Data 28/10/2011, Página 81)

Tal decisão merece reflexões. De início, a consulta formulada perante o TSE (encaminhada por uma Deputada Federal) faz referência a “programa de recuperação fiscal”, a indicar, portanto, situações de inadimplências devidamente constituídas, ou seja, lançadas em dívida ativa. Vai daí o Relator mencionar “benefício fiscal referente à dívida ativa”.

Outro aspecto a questionar é o fato de o TSE não ter adotado uma classificação doutrinária do que venha a ser exatamente ‘benefício fiscal’, expressão mais abrangente do que ‘benefício tributário’, pois benefício fiscal pode englobar, além do benefício tributário, o benefício creditício, o benefício financeiro e a desoneração fiscal.

Ademais, a resposta acima tratava, especificamente, da Consulta da Deputada Federal, cujo teor se referia ao programa de recuperação fiscal, com redução total e parcial de juros e multas, a ser aprovado e implantado no período eleitoral. A concluir que a concessão, em ano eleitoral, de benefícios tributários que impliquem dispensa, por mera liberalidade do poder público, de pagamento do crédito tributário devidamente constituído é vedado conforme os termos do § 10 do art. 73 da Lei n. 9.504/97.

Ora, não nos parece aceitável que, no ano da eleição, os gestores fiquem impedidos de conceder benefícios tributários, ou mesmo de dar continuidade aos praticados nos exercícios anteriores, se tem a Administração a função arrecadatória dos tributos (poder-dever) e, adicionalmente, a crucial necessidade de recuperar recursos tributários nos atuais tempos de crise. A lembrar de que o ato de tributar é de imposição obrigacional, mas a desoneração, com vistas a facilitar a entrada de recursos, não deixa de ser outra face estratégica da tributação, amplamente prevista no Código Tributário Nacional.

Cabe lembrar que o caráter extrafiscal dos benefícios tributários, desde que vinculados a objetivos aceitáveis e respeitado os termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, já foi reconhecido como função legítima da tributação pelo Supremo Tribunal Federal (RE 157.228/SP).

Na mesma direção, o Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Sul consignou que a oferta de incentivos não é vedada, contanto que dela não advenha promoção de nenhum candidato, partido ou coligação, além do fato de que programas de desenvolvimento econômico, com concessão de benefícios às empresas não constitui distribuição promocional de bens e serviços com fins eleitorais, mas, à evidência, a ação não pode servir de pretexto para a promoção de candidato, partido ou coligação.

Desta forma, nossa conclusão é de que o pronunciamento do TSE na consulta prolatada tem alcance limitado aos benefícios fiscais que ostentem nota de gratuidade, sendo esta entendida como vantagem tributária destinada, primordialmente, à regularização fiscal de contribuinte. Tal decisão, a nosso ver, não impede de serem concedidos em ano eleitoral os benefícios fiscais integrantes de políticas públicas já adotadas e programadas, que funcionem como um meio para o alcance das metas governamentais planejadas, desde que, é evidente, juridicamente regulares e aprovadas por lei.