Administração Municipal

A Carreira de Fiscal Tributário Municipal

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A Carreira de Fiscal Tributário Municipal
Levando em conta o fato de que os Municípios receberam da Constituição
Federal competência para instituir tributos, recebeu, em concomitância, o
direito de criar o cargo de carreira de fiscalização tributária, além da
competência de estabelecer normas legais para o exercício da função.
É dizer que uma coisa atrai a outra, pois não basta instituir os tributos sem o
quadro de servidores que irá fiscalizar o cumprimento das obrigações. Em
outras palavras, Município sem quadro fiscal não tem como exercer a
atribuição recebida e, assim, nem deveria instituir os tributos que lhe compete
se não houver quem os fiscalize.
Fiscal, sempre pessoa física, exerce um cargo público. Cargo público é criado
por lei, em número e denominação próprios, que congrega um conjunto de
atribuições devidamente especificadas, inclusive suas responsabilidades,
fixando sua relação na estrutura organizacional e estabelecendo a retribuição
pecuniária a que tem direito os seus servidores. Lei municipal deverá reger o
provimento do cargo público, as regras de concurso público e quem dele
poderão participar.
Concurso público, como o nome diz, é público, isto é, aberto a todos que
atendam aos requisitos pré-determinados. Tais requisitos devem ser
perfeitamente concernentes ao cargo e absoluta pertinência com a natureza e
complexidade das funções a serem exercidas. Os requisitos não podem ser
usados como forma de inibir ou vedar a participação de candidatos, através de
restrições inadequadas e adotadas sem qualquer justificativa razoável. Auditor
Fiscal, por exemplo, não é cargo exclusivo de Bacharel em Ciências Contábeis,
apesar da denominação de Auditor, pois as atribuições de exclusividade dos
Contadores estão relacionadas com perícias judiciais ou extrajudiciais, revisão
de balanços e de contas em geral e mais algumas atribuições, porém, todas
voltadas ao campo da contabilidade.
A exigência de nível superior é perfeitamente normal no concurso público para
provimento no cargo de auditor fiscal, sem, no entanto, aplicar restrições a
determinadas carreiras, pois o objetivo é o grau de conhecimento e não a sua
especialização. Tanto faz que o concursado possua formação em ciências
exatas, ciências sociais ou humanas, ou até mesmo em ciências da saúde. No
exercício do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, por exemplo,
temos servidores de diversos níveis educacionais, como Administradores,
Contadores, Bacharéis em Direito, Engenheiros, Dentistas, Economistas,
Médicos, Analistas em Computação etc.
Não se exige, também, experiência anterior. Nos concursos para os cargos de
Auditor Fiscal não se vê com bons olhos a prova de títulos, embora admissível
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sua inclusão. Permite-se fixação de limite à idade quando a função a ser
ocupada assim exigir, o que não é o caso dos cargos de Fiscais.
Admitido por concurso público, o servidor passa a uma nova fase do concurso,
que é o estágio probatório, que é de três anos, conforme preceitua o art. 41 da
Constituição Federal. O § 4º deste artigo estabelece: “Como condição para a
aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho
por comissão instituída para essa finalidade”. Como se vê, a perda do cargo
público pode ser em decorrência de ineficiência de desempenho, se ficar
caracterizado que o servidor não desempenha a contento suas atribuições,
mediante procedimento administrativo devidamente justificado.
Para evitar que o concurso se torne inútil, adota-se a regra de um prazo de
validade do resultado. Dentro desse prazo, o Município é obrigado a respeitar o
resultado e nomear os aprovados, na ordem de classificação. Diz a Súmula 15
do Supremo Tribunal Federal: “Dentro do prazo de validade do concurso, o
candidato aprovado tem o direito a nomeação, quando o cargo for preenchido
sem observância da classificação”.
Aqueles que exercem cargos em comissão não podem atuar com atribuições
de Fiscal. O art. 37, II, da Constituição Federal, prevê os cargos em comissão,
de livre nomeação e exoneração. Como regra geral, os cargos em comissão
são destinados apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento,
sendo, portanto, inconstitucional criar esse cargo para outro tipo de
competência. Ao mesmo tempo, um ocupante de cargo de provimento efetivo,
um Fiscal, por exemplo, pode assumir uma função de confiança, que lhe
concede atribuições diferenciadas e de maior responsabilidade. Para tanto, vai
perceber uma remuneração adicional a que percebe normalmente.
Não se deve, assim, confundir “função de confiança” com “cargo em comissão”,
pois a função de confiança amplia as atribuições e responsabilidades de um
cargo de provimento efetivo, mediante uma gratificação pecuniária.
Importante, então, observar que é inadmissível conferir a uma pessoa estranha
no cargo efetivo, o exercício de uma função de confiança que esteja vinculada
às atividades de determinado cargo. A dizer, então, que o “Chefe da
Fiscalização” não é cargo em comissão, mas, sim, função de confiança, e,
deste modo, só poderia ser ocupado por um Fiscal do cargo efetivo. Caso
contrário, ocorreria uma estranha situação de que os subordinados (Fiscais)
teriam maior poder de ação do que o seu chefe imediato.
No âmbito de uma Secretaria Fazendária Municipal, admitem-se cargos em
comissão para subsecretários, diretores e assessores, com funções gerais e
específicas, mas não para funções estritamente ligadas a uma atividade
técnica prevista e criada por lei. Ademais, o cargo em comissão pressupõe
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cunho de precariedade e temporariedade, o que seria incabível num trabalho
de natureza efetiva e permanente, como é o de fiscalização.
E mais ainda, os servidores de cargos efetivos são obrigados ao desempenho
imparcial e satisfatório da atividade inerente ao cargo, assumindo, assim, por
responsabilidade direta, a impessoalidade de seus atos. Ora, tais
responsabilidades não estão afetas a um estranho ao quadro, que não possui
estabilidade na função, com plena possibilidade de gerar conflitos de interesse
por ausência de vínculo institucional com a Administração Pública.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, todo cargo público tem função, mas
pode haver função sem cargo. As funções do cargo são definitivas; as funções
autônomas são, por índole, provisórias, dada a transitoriedade do serviço que
visam a atender. E diz o mestre: “Daí por que as funções permanentes da
Administração devem ser desempenhadas pelos titulares de cargos, e as
transitórias, por servidores designados, admitidos ou contratados
precariamente”. E cabe aqui lembrar que os cargos em comissão são sempre
de caráter precário, pois quem os exerce não adquire direito à continuidade na
função.
Outra questão a ser discutida se refere à promoção por mérito em cargos de
carreira. Na definição de José Cretella Júnior, “cargo de carreira é aquele em
que o funcionário, embora desempenhando a mesma espécie de serviço, tem
possibilidades de ascender gradativamente na escala hierárquica”.
No serviço público, podemos ter cargos de carreira e cargos isolados. Cargos
de carreira são escalonados em classes, tipo “sênior, júnior”, ou categoria I, II,
III, ou outra forma de distinção das classes. Cargo isolado é um só, sem
escalonamento. A nosso ver, Fiscal Tributário, ou qualquer outra denominação
similar, pertence a cargo de carreira, porque o aprimoramento técnico da
função exige experiência e prática no ofício. Não se aprende o ato de fiscalizar
nas salas de aula ou nos cursos acadêmicos, os quais propiciam o necessário
arcabouço teórico, mas de forma alguma o conhecimento prático do dia a dia.
Ninguém sai perfeitamente preparado da escola, mesmo os mais estudiosos,
com todos os conceitos teóricos assimilados e guardados na cabeça. Aliás, a
maioria das profissões não dispensa a experiência, como médicos, advogados,
engenheiros etc. Por isso, o cargo isolado no serviço público é exceção, ou
deveria ser exceção.
Enquanto a promoção é perfeitamente lícita, a ascensão foi considerada
inconstitucional e, assim, abolida. Promoção e acesso são provimentos
diferentes. Pela promoção, o servidor passa para cargo de maior grau de
responsabilidade e maior complexidade de atribuições, dentro da carreira a que
pertence, como ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Constitui, pois, uma
forma de ascender na carreira. Considera-se acesso a forma de investidura em
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carreira diferente daquela para a qual o servidor ingressou no serviço público, o
que se considera provimento irregular.
Neste sentido, o Supremo Tribunal Federal firmou posição de que “é
inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor
investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu
provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente
investido” (Súmula 685).
A lei municipal deve identificar os critérios e exigências para efetivar a
promoção. Alguns critérios adotados levam em conta o tempo de serviço, a
assiduidade, o comportamento, a participação em cursos de aperfeiçoamento e
de formação e alguns outros.
Nos últimos anos, diversos Municípios alteraram suas leis criando um novo
cargo de Auditores Fiscais, ou outra denominação, em detrimento da
anteriormente existente, de Agente Fiscal, Fiscal de Rendas ou qualquer outro
nome. Essas alterações visavam, principalmente:
I – elevar o nível de escolaridade de seus servidores;
II – ampliar ou aperfeiçoar as funções do novo cargo.
Alguns Municípios mantiveram a existência do cargo anterior e criaram um
novo. Outros, extinguiram o que já existia, deixando em vigor apenas o novo
cargo. Alguns Municípios ampliaram as funções e responsabilidades no novo
cargo. Outros, apenas copiaram as funções do cargo antigo.
Vamos discutir as hipóteses acima e eventuais consequências.
A) Criação de novo cargo, com novas atribuições, e manutenção do anterior
sem alterações.
Neste caso, se o novo cargo estabelece novas atribuições aos seus servidores,
dá a entender que o Município passa a ter dois cargos de carreira
independentes. O anterior provido com seus servidores e o novo a ser ocupado
mediante concurso público.
B) Criação de novo cargo, com novas atribuições, e extinção do anterior.
Neste caso, o procedimento é idêntico ao item A. Em vista da extinção do
cargo anterior, os seus servidores lá permanecerão até o tempo de seus
afastamentos naturais.
C) Criação de novo cargo, com as mesmas atribuições do anterior, e
manutenção deste.
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Neste caso, se o novo cargo estabelece as mesmas funções que eram
exercidas (e perfeitamente identificadas na lei) pelo cargo anterior, entendo que
os servidores ocupantes do cargo anterior têm pleno direito de equiparação
salarial com os servidores do novo cargo, sendo, porém, vedada a ascensão
ao novo. Permanecem atuando na antiga classificação, mas com todos os
direitos de vencimentos, inclusive produtividade, se houver, idênticos ao novo
cargo.
D) Criação de novo cargo, com as mesmas atribuições do anterior, e extinção
deste.
Neste caso, entendo que o procedimento é idêntico ao item C. Em vista da
extinção do cargo anterior, os seus servidores lá permanecerão até o tempo de
seus afastamentos naturais.
Observa-se que a simples alteração da denominação do cargo não pode
significar quadros diferenciados. O aspecto mais significativo está no teor das
funções, se estas ampliam atribuições e responsabilidades, pois, se
simplesmente repete as funções do outro cargo, não temos dúvida em afirmar
que se trata de uma tentativa de burlar os direitos dos servidores que já
exerciam tais funções.
Há, também, a observar a nítida inconstitucionalidade de uma lei, quando esta
promove alterações nas funções de determinado cargo, apenas com o
interesse de fazê-las coincidir com as de outro cargo já existente. Não se trata,
no caso, de um cargo novo, mas que já existia, tendo a lei o único objetivo de
amoldar situações, com o intuito de favorecer os servidores ocupantes do
cargo. Neste teor, a decisão do Supremo Tribunal Federal: \"Embora, em
princípio, admissível a \"transposição\" do servidor para cargo idêntico de
mesma natureza em novo sistema de classificação, o mesmo não sucede com
a chamada \"transformação\" que, visto implicar em alteração do título e das
atribuições do cargo, configura novo provimento, a depender da exigência de
concurso público, inscrita no art. 37, II, da Constituição\" (ADI 266, Rei. Min.
Octavio Gallotti, DJ 06/08/93).
Roberto A. Tauil
Julho de 2011.