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Administração Municipal

A Contribuição de Melhoria

A Contribuição de Melhoria

Diversos Municípios passam ao largo da Contribuição de Melhoria, apesar de suas leis instituírem a matéria. Mesmo com a disposição expressa da Lei de Responsabilidade Fiscal de que os entes políticos são obrigados a instituir e cobrar os tributos que lhes foram destinados pela Constituição Federal, e assim não fazendo caracterizaria renúncia fiscal, os administradores municipais, na maioria, preferem dispensar esta exação por motivos desconhecidos. Ou melhor, justificam-se por sua complexidade e pelo desgaste político decorrente de sua execução, sem ter uma compensação que represente retorno razoável de receita. Por força deste raciocínio, executam as obras públicas à custa de todos, mesmo que a obra venha a valorizar os imóveis de uma pequena parcela da população. O patrimônio de alguns cresce por conta dos impostos pagos por toda a coletividade, justamente em razão de não ser aplicada a Contribuição de Melhoria.
É de se notar que a contribuição de melhoria traz em si o conceito do antigo princípio do unearned increment (incremento imerecido), quando o aumento patrimonial não decorre do trabalho ou do capital do seu titular. Tal enriquecimento há que ser compensado por uma retribuição, nem que seja, neste caso, ligada a recuperação do custo da obra. Já um tanto distante do brocardo socialista da mais valia, não deixa a contribuição de ser ainda um mecanismo de ressarcimento público por um benefício prestado ao indivíduo.
A Contribuição de Melhoria é tributo antigo, mas aperfeiçoado com o passar dos tempos. No período colonial, foi aplicado para ressarcimento das despesas com obras públicas e seus recursos coletados dos proprietários dos imóveis beneficiados. No Rio de Janeiro, antigo Distrito Federal, o Decreto nº. 1.029, de 6 de julho de 1905, estabelecia que metade do custo da pavimentação das ruas corresse por conta dos proprietários confinantes. O Decreto Federal nº. 21.930, de 11 de maio de 1932, criou a \\\"Taxa Especial de Benefício\\\", a ser cobrada pela União, Estados e Municípios, em razão dos serviços de caráter local que produzam benefícios locais ou restritos a uma determinada zona. Diversos Municípios instituíram, então, um tributo, sob a denominação de \\\"Taxa de Pavimentação\\\", ou \\\"Taxa Especial de Benefício\\\", cuja receita seria correspondente ao custo do serviço.
A Constituição Federal de 1934 veio a introduzir a chamada \\\"contribuição de melhoria\\\" no seu art. 124:
\\\"Art. 124 – Provada a valorização do imóvel por motivo de obras públicas, a administração, que as tiver efetuado, poderá cobrar dos beneficiados contribuição de melhoria\\\".
A partir da promulgação da Constituição de 1934, vários Estados instituíram a contribuição de melhoria, mas poucos Municípios a adotaram. O Município de São Paulo, através da Lei Municipal 1.074, de 25.4.1936, instituiu a \\\"Taxa de Melhoria\\\", preferindo esta denominação ao da contribuição.
A Constituição de 1937 omitiu-se em relação à contribuição de melhoria, mantendo a divisão bipartida dos tributos: impostos e taxas. Em 1945, o Decreto-lei nº. 319 suspendeu a aplicação de atos anteriores sobre cobrança de contribuição de melhoria. Esta veio a renascer com o advento da Constituição de 1946, que adotou a divisão tripartida dos tributos: impostos, taxas e contribuição de melhoria. Dizia o art. 30 daquela Constituição:
\\\"Art. 30 – Compete à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios cobrar: I – contribuição de melhoria, quando se verificar valorização do imóvel, em conseqüência de obras públicas;
(...)
Parágrafo único. A contribuição de melhoria não poderá ser exigida em limites superiores à despesa realizada, nem ao acréscimo de valor que da obra decorrer para o imóvel beneficiado\\\".
A Constituição atual, de 1988, assim prescreve:
\\\"Art. 145 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
III – Contribuição de Melhoria decorrente de obras públicas\\\".
Observa-se que a Carta não menciona \\\"valorização do imóvel\\\", mas somente \\\"decorrente de obras públicas\\\". A subtração da palavra \\\"valorização\\\" não significa, no entanto, mudança do conceito da contribuição de melhoria, que continua sendo de melhoria, de valorização do imóvel. Inexiste contribuição de melhoria se a obra pública provoca a desvalorização do imóvel, ou, então, se nada resulta em acréscimo patrimonial dos imóveis lindeiros. Tem que haver um benefício ao particular, constituído de um incremento no valor do seu imóvel.
Continua, assim, em perfeita consonância à norma constitucional os preceitos ditados no art. 81 do Código Tributário Nacional:
\\\"Art. 81 – A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado\\\".
Neste sentido, para que ocorra a contribuição de melhoria são necessários dois pressupostos:
a) a execução de obra pública;
b) a valorização do imóvel em decorrência da obra pública.
Obra pública, no caso, tem que ser aquela que venha gerar a mais-valia dos imóveis. Não se trata, portanto, de qualquer obra pública que se caracteriza como fato gerador da contribuição. Até mesmo a pavimentação de uma rua pode,
ao contrário que se pensa, representar uma desvalorização dos imóveis confrontantes, quando, por exemplo, provocar um prejudicial aumento no tráfico de veículos pesados numa rua antes tranqüila e exclusivamente residencial. Ao mesmo tempo, uma simples obra de ampliação da iluminação pública numa rua antes deserta e escura, pode desencadear uma valorização imobiliária.
Aqui, neste ponto, vale comentar a diferença entre benefício e valorização. Diz-se que toda valorização é um benefício, mas nem todo benefício significa uma valorização. A construção de uma escola pública em uma rua pode significar um benefício, mas nem por isso pode significar uma valorização. Não se imagina, assim, a contribuição de melhoria em decorrência de um benefício obtido pelo morador, de natureza essencialmente imaterial, subjetiva, sem meios de se medir em valores reais. O benefício tem que acarretar um incremento real, material, de valorização.
A questão maior, portanto, aquela cuja resposta vem, efetivamente, demonstrar o nascimento do fato imponível da contribuição de melhoria, é saber se a obra redundou em valorização imobiliária. Esta é a base de cálculo do tributo.
A base de cálculo da contribuição de melhoria é o acréscimo do valor do imóvel resultante da obra pública realizada. Este acréscimo nada tem a ver com o custo da obra, podendo até superar o valor do investimento público. Mas, por ser a contribuição vinculada a uma obra pública específica, tendo por objeto compensar o erário público pelo custo do empreendimento realizado, admite-se limitar a base de cálculo em razão do valor despendido na obra. Afinal, não se cogita pela contribuição de melhoria fazer receitas para uso genérico, à guisa de imposto, ou captar a totalidade dos recursos decorrentes do \\\"incremento imerecido\\\", de natureza extrafiscal, e, sim, tão-somente, de custear a obra valorizadora.
A valorização do imóvel constata-se pelo levantamento do seu valor venal, antes e após a conclusão da obra. Todos os demais métodos, usualmente utilizados por diversos Municípios, esbarram na ilegalidade. Dentre esses, temos:
a) presunção legal de melhoria, com a aplicação de índices proporcionais ao tamanho dos imóveis. Critica-se este método por entendermos que o tamanho do imóvel (ou a extensão da frente do imóvel) nada tem a ver com a respectiva valorização. Trata-se de uma suposição sem dispor de qualquer análise técnica que a fundamente;
b) rateio linear do custo da obra por todos os imóveis beneficiados. Ora, tal método nada tem a ver com a verdadeira valorização imobiliária.
c) previsão da valorização imobiliária antes da conclusão da obra. Pergunta-se: como prever o novo valor venal se ainda não se manifestou o mercado imobiliário? Este é o método da adivinhação, e mesmo quando baseado em técnicas de projeção de valores a realidade futura pode frustrar radicalmente os resultados obtidos.
O único método, seguro e objetivamente concreto, de avaliar a melhoria é o levantamento do novo valor venal, apurado após a conclusão da obra pública. Deste modo, qualquer lançamento prévio do valor da contribuição, antes do efetivo levantamento da valorização de cada imóvel beneficiado, está sujeito a erros, além de conflitante com a norma constitucional. A melhoria tem que estar confirmada, não suposta ou imaginada.
A piorar, diversas legislações municipais baseiam seus cálculos unicamente em razão do custo da obra, como se o custo significasse, incontinenti, a melhoria alcançada.
Neste sentido, o Código Tributário Nacional comete uma falha imperdoável. Diz o art. 82 que a lei deverá observar a publicação prévia da determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas. Ora, como determinar fator de valorização se ainda não se sabe qual será, realmente, a valorização efetivamente a ser conquistada? Esta vetusta norma do CTN precisa ser retificada e se adequar à norma constitucional.
No mesmo teor, o parágrafo único do art. 5º, do Decreto-lei 195/1967, estabelecia: \\\"O disposto neste artigo aplica-se, também, aos casos de cobrança da Contribuição de Melhoria por obras públicas em execução, constantes de projetos ainda não concluídos\\\".
Manifesta inconstitucionalidade! A obra em execução, ainda não concluída, não irradiou seus efeitos que se presumem de valorização. Trata-se de presunção, e não de constatação. Neste aspecto, a capacidade contributiva do proprietário do imóvel ainda não se manifestou, o que poderá ocorrer no futuro, através do enriquecimento patrimonial.
Isto posto, a legislação municipal deve prever a publicação do edital, contendo o memorial descritivo do projeto, o orçamento do custo da obra e a delimitação da zona que poderá ser beneficiada. Após a conclusão da obra, a equipe técnica do Município efetua o levantamento do valor venal dos imóveis da zona delimitada, compara com o anterior, constante do seu cadastro imobiliário, podendo, então, determinar a valorização de cada imóvel, se esta realmente ocorreu. Somente a partir daí, os contribuintes serão notificados dos lançamentos da contribuição, concedendo-lhes, evidente, o prazo regulamentar de impugnação.
Roberto Tauil – novembro de 2006.