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Administração Municipal

Efeitos da Alteração dos Critérios da Repartição do ICMS nas Capitais

DOM PUBLICAÇÕES LEGAIS
AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DA ALTERAÇÃO
DOS CRITÉRIOS DE REPARTIÇÃO DO ICMS NOS
MUNICÍPIOS DAS CAPITAIS
François E. J. de Bremaeker
Economista e Geógrafo
Consultor da DOM Publicações Legais
Salvador – abril de 2008
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A DOM Publicações Legais é uma empresa especializada
na prestação de serviços de:
1. Publicação de atos oficiais de anunciantes públicos e
privados nos Diários Oficiais da União, Estados, Municípios,
Jornais de circulação internacional, nacional, estadual,
regional e local;
2. Gestão de publicação de atos oficiais;
3. Implantação, reestruturação, modernização e gestão de
imprensas oficiais;
4. Digitalização e arquivamento eletrônico de documentos;
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AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DA ALTERAÇÃO
DOS CRITÉRIOS DE REPARTIÇÃO DO ICMS NOS
MUNICÍPIOS DAS CAPITAIS
François E. J. de Bremaeker
Economista e Geógrafo
Consultor da DOM Publicações Legais
O principal problema enfrentado pelos Municípios brasileiros é a falta de
recursos financeiros, isto porque na repartição federativa dos recursos sua
participação em 2006 era de apenas 16,97% das receitas correntes, depois de
computadas todas as transferências constitucionais e voluntárias provenientes dos
governos federal e estaduais.
Este valor se torna insuficiente diante do conjunto de responsabilidades
assumidas pelos Municípios, que além de cuidar de todos os serviços locais e de
responder pela mais importante parcela dos encargos nas áreas de educação e de
saúde, ainda se vêem obrigados a custear uma série de serviços e atividades de
competência dos governos estaduais e federal, custo este que representou pelo
menos R$ 8,3 bilhões em 2006.
Na composição global das receitas correntes dos Municípios do País as
receitas de transferências correspondem a 72,27% dos recursos disponíveis,
seguindo-se em importância as receitas tributárias (17,21%) e as outras receitas
(10,52%).
Entretanto, nas regiões a composição média das receitas municipais
apresenta situações bem distintas, corroborando o severo quadro de
desigualdades regionais existentes no País, que pode ser observado através da
tabela abaixo.
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TABELA 1
DISTRIBUIÇÃO DAS RECEITAS MUNICIPAIS
SEGUNDO AS GRANDES REGIÕES NO ANO DE 2006(*)
BRASIL RECEITA RECEITAS RECEITAS OUTRAS
E ORÇAMENTÁRIA TRIBUTÁRIAS DE RECEITAS
GRANDES TOTAL TRANSFERÊNCIAS
REGIÕES (R$) (R$) (R$) (R$)
BRASIL 186.801.490.907 32.152.688.067 134.988.591.660 19.660.211.180
Norte 12.178.611.597 1.065.886.239 10.389.679.650 723.045.708
Nordeste 39.739.532.364 3.476.099.159 34.426.736.360 1.835.696.842
Sudeste 95.029.295.710 21.295.136.692 61.063.293.306 12.040.865.712
Sul 28.605.292.554 4.321.052.436 20.319.211.575 3.965.028.543
Centro-oeste 11.249.758.695 1.364.513.541 8.789.670.779 1.095.574.375
FONTE: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional – 2006.
TABULAÇÕES ESPECIAIS: François E. J. de Bremaeker
(*) Dados expandidos a partir de uma amostra de 4.804 Municípios para um total de 5.562 Municípios.
Não são considerados os dados referentes ao Distrito Federal e Fernando de Noronha.
A região Sudeste é aquela que apresenta os resultados globais mais
expressivos. A região detém 30,0% do número de Municípios do País e 43,2% da
sua população total; entretanto, concentra 50,9% do montante da receita
orçamentária do conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as
categorias mostra que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região
Sudeste concentra 66,2% do montante da receita tributária municipal; 45,2% das
receitas de transferências; e 61,2% das outras receitas.
A distribuição intra-regional mostra que as receitas tributárias representam
22,4% do total das receitas da região (5,2 pontos percentuais acima da média
brasileira) e que as receitas de transferências representam 64,3% do total das
receitas (8,0 pontos percentuais abaixo da média nacional).
A região Nordeste é a segunda em importância frente aos resultados
globais. A região detém 32,2% do número de Municípios do País e 28,0% da sua
população total; entretanto, concentra 21,3% do montante da receita orçamentária
do conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as categorias
mostra que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região Nordeste
concentra 10,8% do montante da receita tributária municipal; 25,5% das receitas
de transferências; e 9,3% das outras receitas.
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A distribuição intra-regional mostra que as receitas tributárias representam
8,7% do total das receitas da região (8,5 pontos percentuais abaixo da média
brasileira) e que as receitas de transferências representam 86,6% do total das
receitas (14,3 pontos percentuais acima da média nacional).
A região Sul é a terceira em importância frente aos resultados globais. A
região detém 21,4% do número de Municípios do País e 14,8% da sua população
total; entretanto, concentra 15,3% do montante da receita orçamentária do
conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as categorias mostra
que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região Sul concentra 13,4%
do montante da receita tributária municipal; 15,1% das receitas de transferências;
e 20,2% das outras receitas.
A distribuição intra-regional mostra que as receitas tributárias representam
15,1% do total das receitas da região (2,1 pontos percentuais abaixo da média
brasileira) e que as receitas de transferências representam 71,0% do total das
receitas (1,3 pontos percentuais abaixo da média nacional).
A região Norte é a quarta em importância frente aos resultados globais. A
região detém 8,1% do número de Municípios do País e 8,1% da sua população
total; entretanto, concentra 6,5% do montante da receita orçamentária do conjunto
dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as categorias mostra que,
frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região Norte concentra 3,3% do
montante da receita tributária municipal; 7,7% das receitas de transferências; e
3,7% das outras receitas.
A distribuição intra-regional mostra que as receitas tributárias representam
8,8% do total das receitas da região (8,4 pontos percentuais abaixo da média
brasileira) e que as receitas de transferências representam 85,3% do total das
receitas (13,0 pontos percentuais acima da média nacional).
A região Centro-oeste detém 8,3% do número de Municípios do País e
5,9% da sua população total; entretanto, concentra 6,0% do montante da receita
orçamentária do conjunto dos Municípios. A distribuição das receitas segundo as
categorias mostra que, frente ao conjunto dos Municípios brasileiros, a região
Centro-oeste concentra 4,2% do montante da receita tributária municipal; 6,5%
das receitas de transferências; e 5,6% das outras receitas.
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A distribuição intra-regional mostra que as receitas tributárias representam
12,1% do total das receitas da região (5,1 pontos percentuais abaixo da média
brasileira) e que as receitas de transferências representam 78,1% do total das
receitas (5,8 pontos percentuais acima da média nacional).
Em termos de distribuição intra-regional, o peso das transferências é
bastante elevado para as regiões Nordeste e Norte, o que faz com que se
fortaleçam movimentos reivindicatórios no sentido de que se promovam alterações
nos critérios de repartição destas transferências, seja em relação ao FPM, seja em
relação ao ICMS.
O presente estudo vai se ater especificamente em relação aos efeitos que
poderão se produzir nas finanças dos Municípios no caso de alterações nos
critérios de repartição do ICMS.
Levantamento efetuado tomando por base os dados para o ano de 2006 de
4.140 Municípios, existentes na Secretaria do Tesouro Nacional, mostra que a
participação relativa da receita de transferência do ICMS, quando comparada com
a participação relativa da população destes Municípios, apresenta como resultado
que em 60,02% dos casos a participação da população é mais elevada, o que
representa dizer, que a adoção do critério populacional é favorável a estes 60,02%
de Municípios, sendo que, quanto maior a participação do fator população no
critério de distribuição da transferência do ICMS, maior será o ganho relativo
destes Municípios.
Entretanto, deve-se levar em conta que a participação dos Municípios que
perdem recursos não é desprezível, alcançando 39,98% dos casos no País. Isto
representa dizer que não são apenas os Municípios chamados de “produtores”,
onde se localizam pólos industriais, petroquímicos, siderúrgicas e/ou refinarias,
aqueles que viriam a perder recursos com a adoção de uma maior participação do
fator população.
Além do mais, deve-se atentar para um outro aspecto. A participação de
Municípios que perderiam recursos do ICMS é bem distinta regionalmente. Esta
participação é de 62,01% na região Sul, de 57,58%% na região Centro-oeste, de
39,36% na região Norte, de 39,04% na região Sudeste e de apenas 18,11% na
região Nordeste.
DOM Publicações Legais 7
Isto quer dizer que uma regra nacional, estabelecida por uma Lei
complementar federal, colocará os Municípios em campos diametralmente opostos
quando tomarem conhecimento desta realidade.
E é óbvio que o fator populacional será levado em consideração e terá um
peso bastante elevado, pois é justamente este argumento que é utilizado contra os
Municípios produtores: ganham muito ICMS e têm uma população relativamente
pequena.
A observação destes mesmos dados segundo os grupos de habitantes (ver
quadro abaixo), mostra nitidamente o que acontecerá, sendo dispensável qualquer
análise mais apurada, tamanha a evidência dos fatos.
PARTICIPAÇÃO RELATIVA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS
QUE PERDERIAM RECURSOS FINANCEIROS
COMPARANDO-SE O EFEITO DO PRIVILEGIAMENTO DO FATOR POPULAÇÃO
EM DETRIMENTO DO FATOR VALOR ADICIONADO NA DISTRIBUIÇÃO DO ICMS,
SEGUNDO OS GRUPOS DE HABITANTES E AS REGIÕES
BRASIL – 2006 (*)
GRUPOS
DE
HABITANTES
BRASIL
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-oeste
TOTAL 39,98 39,36 18,11 39,04 62,01 57,58
Até 2 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
2 I—5 63,15 54,84 30,77 58,16 84,47 73,47
5 I—10 41,47 62,50 20,15 34,29 62,50 59,46
10 I—20 26,65 23,44 10,39 29,76 45,29 51,85
20 I—50 23,77 10,00 12,33 30,84 38,35 41,30
50 I—100 25,55 47,06 17,11 31,25 21,43 25,00
100 I—200 29,52 25,00 53,33 21,43 30,43 42,86
200 I—500 34,29 14,29 25,00 41,67 35,29 0,00
500 I—1000 50,00 - 85,71 36,36 - 0,00
1000 I—5000 30,00 50,00 66,67 0,00 0,00 0,00
5000 e mais 0,00 - - 0,00 - -
FONTES: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional – 2006.
IBGE. Estimativa de população – 2006.
TABULAÇÃO DOS DADOS: François E. J. de Bremaeker
(*) Dados referentes a uma amostra de 4.804 Municípios.
DOM Publicações Legais 8
Estes números mostram por si só que os interesses regionais são bastante
diferentes, sendo que o que interessa aos Municípios da região Nordeste não
interessa àqueles das regiões Sul e Centro-oeste.
Como a regra está estabelecida na Constituição Federal e, portanto, vale
para todos os Estados, aí se encontra uma dificuldade na implementação de uma
nova regra, isto sem falar no “poder de fogo” político e financeiro dos chamados
Municípios “produtores”.
A situação nos Municípios das Capitais
A comparação entre os dados referentes aos Índices de Participação dos
Municípios nas transferências do ICMS para 2008, com aqueles da participação
do contingente demográfico dos Municípios a partir dos dados da Contagem de
População realizada pelo IBGE em 2007 (que estarão sendo utilizados para a
distribuição do Fundo de Participação dos Municípios em 2008), mostra que dos
26 Municípios das capitais, 50,0% deles (13 Municípios) perderiam recursos do
ICMS, enquanto outros 13 Municípios estariam ganhando.
Nas regiões Sul e Centro-oeste todas as capitais ganhariam mais ICMS,
pois a participação da população é mais elevada que aquela da repartição do
ICMS nos seus Estados.
Na região Sudeste apenas Vitória perderia recursos com a priorização do
fator população, enquanto os demais Municípios das capitais viriam a ganhar
recursos.
Nas regiões Norte e Nordeste a situação é inversa, principalmente na
Nordeste. Neste caso, apenas Salvador estaria ganhando, enquanto que os
demais 8 Municípios das capitais estariam perdendo. Na região Norte três
Municípios das capitais estariam ganhando (Porto Velho, Macapá e Palmas),
enquanto que os demais Municípios estariam perdendo.
DOM Publicações Legais 9
TABELA 2
DISTRIBUIÇÃO DA POPULAÇÃO DOS MUNICÍPIOS E DOS
ÍNDICES DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NOS REPASSES DO ICMS EM 2008
MUNICÍPIOS DAS CAPITAIS
CONTAGEM % IPM DIFERENÇA
MUNICÍPIOS POPULAÇÃO POPULAÇÃO ICMS IPM
2007 CONTAGEM 2008 POPULAÇÃO
Porto Velho 369.345 25,406 17,530 7,876
Rio Branco (*) 314.127 46,060 47,558 - 1,498
Manaus 1.646.602 51,106 57,754 - 6,648
Boa Vista 249.853 63,138 70,761 - 7,623
Belém (*) 1.428.368 26,823 26,914 - 0,091
Macapá (*) 368.367 65,633 61,158 4,475
Palmas 178.386 14,344 14,298 0,046
São Luís 957.515 15,648 43,049 - 27,401
Teresina 779.939 25,720 52,510 - 26,790
Fortaleza 2.431.415 29,705 40,830 - 11,125
Natal 774.230 25,690 35,885 - 10,195
João Pessoa 674.762 18,530 28,132 - 9,602
Recife 1.536.381 18,103 33,902 - 15,799
Maceió 896.965 29,532 29,896 - 0,364
Aracaju (**) 520.303 26,827 35,563 - 8,736
Salvador 2.892.625 20,543 14,685 5,858
Belo Horizonte 2.412.937 12,519 10,019 2,500
Vitória 314.042 9,370 24,339 - 14,969
Rio de Janeiro 6.093.472 39,515 31,303 8,212
São Paulo 10.434.252 28,176 23,830 4,346
Curitiba 1.797.408 17,476 13,692 3,784
Florianópolis 396.723 6,762 3,841 2,921
Porto Alegre 1.420.667 13,424 11,683 1,741
Campo Grande 724.524 31,976 22,657 9,319
Cuiabá 526.831 18,425 15,057 3,368
Goiânia 1.244.645 22,040 19,529 2,511
FONTES: IBGE. Contagem de População – 2007.
Governos dos Estados. Secretaria da Fazenda. Índice de Participação dos
Municípios para 2008
(*) Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional – 2006.
(**) Tribunal de Contas do Estado de Sergipe – 2008.
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Conclusão
A exemplo do que acontece para o conjunto dos Municípios do Brasil, onde
em alguns Estados a perda de recursos pela priorização do fator população em
detrimento do fator valor adicionado para a distribuição do ICMS, alcança um
maior número de casos e em outros um relativamente pequeno número de casos,
entre as capitais também ocorrem situações bem distintas.
De um modo geral, onde os Municípios das capitais perdem mais, é maior o
número de Municípios que ganha com a priorização do fator população; ao passo
que nos Estados onde o Município da capital ganha, é maior o número de
Municípios que perdem recursos.
Coloca-se pois um dilema: estariam todos os Municípios do País e em
especial aqueles das capitais, concordando com a utilização de uma regra única,
mediante a edição de uma Lei Complementar federal, que estabelecerá as
mesmas regras para todos?
A exemplo do que aconteceria com a priorização do fator população, é bom
que se façam as contas em razão da utilização de outros parâmetros, para ver no
que vai dar.
A intenção da proposta de reforma tributária é tirar recursos de uns poucos
Municípios produtores e repassar estes recursos aos demais Municípios,
obviamente priorizando o fator população. Só que um exercício matemático
mostra que o resultado é bem diferente do esperado.
Outra questão se coloca. No momento em que se fala em mudar os critérios
de arrecadação do ICMS, passando da origem para o destino, será este o
momento de também alterar os critérios de distribuição do ICMNS entre os
Municípios? Como se saberá com exatidão quem perde ou ganha recursos por
causa de uma coisa ou de outra?