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Administração Municipal

Implicações da proposta de reforma tributária nas finanças municipais

DOM PUBLICAÇÕES LEGAIS
IMPLICAÇÕES DA PROPOSTA DE
REFORMA TRIBUTÁRIA NAS
FINANÇAS MUNICIPAIS
François E. J. de Bremaeker
Economista e Geógrafo
Consultor
Salvador, março de 2008
DOM Publicações Legais 2
A DOM Publicações Legais é uma empresa especializada
na prestação de serviços de:
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privados nos Diários Oficiais da União, Estados, Municípios,
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IMPLICAÇÕES DA PROPOSTA DE REFORMA TRIBUTÁRIA
NAS FINANÇAS MUNICIPAIS
François E. J. de Bremaeker
Economista e Geógrafo
Consultor da Dom Publicações Legais
bremaeker@rededom.org
bremaeker@uol.com.br
Em 27 de fevereiro de 2008 o Ministro da Fazenda trouxe a público o teor
da proposta de reforma tributária, cuja apresentação em 55 páginas, se entitulava
“A Reforma Tributária e o Desenvolvimento”.
A seguir estará sendo apresentado o texto da Exposição de Motivos
encaminhada ao Sr. Presidente da República em 26 de fevereiro de 2008,
entremeada de comentários. O texto da Proposta de Emenda à Constituição
encontra-se em anexo.
“Os objetivos principais da Proposta são: simplificar o sistema tributário
nacional, avançar no processo de desoneração tributária e eliminar distorções
que prejudicam o crescimento da economia brasileira e a competitividade de
nossas empresas, principalmente no que diz respeito à chamada “guerra fiscal”
entre os Estados. Adicionalmente, a Proposta amplia o montante de recursos
destinados à Política Nacional de Desenvolvimento Regional e introduz
mudanças significativas nos instrumentos de execução dessa Política Com
estas mudanças, pretende-se instituir um modelo de desenvolvimento regional
mais eficaz que a atração de investimentos através do recurso à “guerra
fiscal”, que tem se tornado cada vez menos funcional, mesmo para os Estados
menos desenvolvidos.”
A primeira parte da apresentação da proposta de reforma tributária
apresenta uma série de indicadores econômicos, procurando mostrar que a
reforma é essencial para ampliar o ritmo de crescimento da economia.
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“Para alcançar esses objetivos, a presente Proposta de Emenda à Constituição
introduz uma série de mudanças na estrutura de tributos da União e dos
Estados, as quais são descritas a seguir.”
Muito embora se fale que a introdução de mudanças se dá apenas nos
tributos federais e estaduais, deve ficar bem claro que indiretamente os Municípios
também são atingidos, vez que parte destes tributos lhes são transferidos.
“No caso da União, propõe-se uma grande simplificação, através da
consolidação de tributos com incidências semelhantes. Neste sentido, propõese
a unificação de um conjunto de tributos indiretos incidentes no processo de
produção e comercialização de bens e serviços, a saber: a contribuição para o
financiamento da seguridade social (Cofins), a contribuição para o Programa
de Integração Social (PIS) e a contribuição de intervenção no domínio
econômico relativa às atividades de importação ou comercialização de
petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível
(CIDE-Combustível).”
Aqui surge o primeiro exemplo de como os Municípios são afetados, vez
que recebem recursos oriundos da CIDE-Combustíveis.
Numa segunda parte do estudo as análises sobre os efeitos da proposta de
reforma tributária nas finanças municipais serão detalhadas.
“Tal unificação seria realizada através da criação de um imposto sobre
operações com bens e prestações de serviços – que, nas discussões sobre a
reforma tributária vem sendo denominado de imposto sobre o valor
adicionado federal (IVA-F) –, consubstanciada na inclusão do inciso VIII e
dos parágrafos 6º e 7º no art. 153 da Constituição, bem como pela revogação
dos dispositivos constitucionais que instituem a Cofins (art. 195, I, “b” e IV, e
§ 12 deste artigo), a CIDE-Combustíveis (art. 177, § 4º) e a contribuição para
o PIS (modificações no art. 239).
Além da simplificação resultante da redução do número de tributos, esta
unificação tem como objetivo reduzir a incidência cumulativa ainda existente
no sistema de tributos indiretos do País. Esta redução da cumulatividade
resultaria da eliminação de um tributo que impõe às cadeias produtivas um
ônus com características semelhante ao da incidência cumulativa, a CIDECombustíveis,
e da correção de distorções existentes na estrutura da Cofins e
da contribuição para o PIS, as quais, pelo regime atual, têm parte da incidência
pelo regime não-cumulativo e parte pelo regime cumulativo.
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Vale destacar que, na regulamentação do IVA-F, será possível desonerar
completamente os investimentos, através da concessão de crédito integral e
imediato para a aquisição de bens destinados ao ativo permanente. Também
será possível assegurar a apropriação de créditos fiscais, atualmente obstados,
relativo a bens e serviços que não são diretamente incorporados ao produto
final – usualmente chamados de “bens de uso e consumo” – , eliminando
assim mais uma importante fonte de cumulatividade remanescente nos tributos
indiretos federais.
Como a maior parte da receita do IVA-F provém das extintas contribuições
para o PIS e Cofins, que estão sujeitas ao regime de noventena e não à
anterioridade, propõe-se que o mesmo grau de restrição atualmente vigente
para estas contribuições seja aplicado ao IVAF, nos termos do art. 62, §2º e
art. 150, §1º da Constituição.
Outra importante simplificação que está sendo proposta é a incorporação da
contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL) ao imposto de renda das
pessoas jurídicas (IRPJ), dois tributos que têm a mesma base: o lucro das
empresas. Para tanto propõe-se a revogação da alínea “c” do inciso I do art.
195, da Constituição, sendo que os ajustes decorrentes da incorporação
poderão ser feitos através da legislação infra-constitucional que rege o
imposto de renda. Faz-se necessário, no entanto, um ajuste nas normas
constitucionais relativas ao imposto de renda, de modo a permitir que possam
ser cobrados adicionais do IRPJ diferenciados por setor econômico, a exemplo
do que hoje já é permitido para a CSLL. Tal ajuste é feito através da inclusão
o inciso III no § 2º do art. 153 da Constituição.”
O Imposto de Renda, no caso, referente à Pessoa Jurídica, vai constituir o
Fundo de Participação dos Municípios (FPM). A ampliação da sua arrecadação
com a incorporação da Contribuição Sobre o Lucro Líquido (CSLL) não quer dizer
que os Municípios terão direito a receber mais recursos através do FPM.
“Por fim, propõe-se uma importante medida de desoneração da folha de
pagamentos dos trabalhadores, mediante a substituição da contribuição social
do salário-educação por uma destinação da arrecadação federal. Tal mudança
seria feita por meio de alterações nos parágrafos 5º e 6º do art. 212 e no art.
159 da Constituição. O momento de implementação das mudanças nos
tributos federais é oportuno para fazer essa substituição, pois permite que, ao
se definir a alíquota do IVA-F, seja considerada a necessidade de suprir a
receita da contribuição que está sendo suprimida.”
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Os Municípios recebem parte dos recursos do Salário-educação, mas,
como está sendo dito, uma parcela da alíquota do Imposto sobre Valor Adicionado
(IVA-Federal) estará substituindo o Salário-educação.
“Na mesma linha da desoneração da folha de pagamento, no art. 11 da PEC,
prevê-se que a lei estabelecerá reduções gradativas da contribuição patronal
sobre a folha, nos anos subseqüentes ao da reforma, devendo o Poder
Executivo encaminhar o respectivo projeto de lei no prazo de até 90 dias da
promulgação da Emenda.
Atendendo à preocupação com o controle da carga tributária, está previsto, no
art. 9º da PEC, que lei complementar poderá estabelecer limites e mecanismos
de ajuste da carga tributária do IVA-F e do IR, relativamente aos exercícios
em que forem implementadas as alterações propostas.”
Vê-se que está previsto que Lei Complementar poderá estabelecer, o que
não quer dizer que será estabelecido, pelo menos de imediato. Certamente só se
pensará na edição de uma Lei Complementar quando se tiver certeza de um nível
mínimo de arrecadação.
“Ao se simplificar o sistema tributário federal, extinguindo-se várias
contribuições, cuja arrecadação passará a ser provida por um novo imposto – o
IVA-F -, torna-se necessário definir destinações de receita que restabeleçam o
financiamento adequado das atividades às quais estavam vinculados os
tributos que foram extintos. A presente proposta prevê a destinação de
determinadas porcentagens de uma base ampla de tributos – o imposto de
renda (IR), o IVA-F e o imposto sobre produtos industrializados (IPI) – para o
financiamento dessas atividades. Tais destinações estão consolidadas no inciso
I do art. 159 da Constituição, sendo que todas as porcentagens foram
calculadas com base na receita realizada em 2006. As porcentagens das
destinações correspondentes às finalidades das extintas contribuição social do
salário-educação e CIDE-Combustíveis serão fixadas em lei complementar,
estabelecendo-se uma regra transitória no art. 6º da PEC, bem como a garantia
de que a destinação correspondente à contribuição social do salário educação
não resultará em valor inferior à receita desta contribuição no último ano de
sua vigência.”
O financiamento da Previdência não estará prejudicado pela extinção das
contribuições referidas, vez que da arrecadação do IVA-Federal, do Imposto de
Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), estará garantida uma
parcela da arrecadação, condizente com o que as contribuições arrecadavam.
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“Com a introdução dessas novas vinculações à arrecadação dos impostos
federais, torna-se também necessário efetuar ajustes no sistema de partilhas
das receitas federais com os demais entes da federação. Nesse sentido, foram
mantidos inalterados os percentuais previstos para destinação aos diversos
fundos de partilha federativa, deduzindo-se da base de cálculo o valor das
novas vinculações instituídas. Ou seja, os novos impostos federais passam a
arrecadar mais para suprir as fontes das extintas contribuições e, em
conseqüência, as receitas dos impostos destinadas a suprir as finalidades das
extintas contribuições são excluídas da base de cálculo das partilhas,
mantendo-se a neutralidade no resultado final. Essas partilhas estão
consolidadas no art. 159, II, §§ 3º e 4º, da Constituição.”
Isto significa dizer que a base de cálculo do IPI e do Imposto de Renda para
fins de redistribuição federativa de recursos, através do FPM, não será ampliada,
mantendo-se, como se diz, a neutralidade no resultado final.
“Em função dessa reestruturação, são procedidas também alterações técnicas
na vinculação para manutenção e desenvolvimento do ensino, do art. 212 da
Constituição, de forma a manter a situação dos recursos destinados para essa
finalidade inalterados. Também são propostas, no art. 2º da PEC, alterações no
art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, de modo que a
desvinculação de receitas da União (DRU) mantenha, da mesma forma,
inalterados os seus efeitos durante o prazo de sua vigência.”
Reforça-se novamente o entendimento da neutralidade, ou seja, não se
devem esperar recursos adicionais àqueles dispostos na Constituição Federal
para o setor da Educação, como também para a Saúde.
“As alterações relacionadas à esfera federal estão previstas para entrar em
vigor no segundo ano subseqüente ao da aprovação da Proposta de Emenda à
Constituição ora apresentada, nos termos disciplinados pelos seus arts. 12, I e
13, I.
No tocante ao imposto de competência estadual sobre operações relativas à
circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), tem-se, atualmente,
um quadro de grande complexidade da legislação.
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Cada um dos Estados mantém a sua própria regulamentação, formando um
complexo de 27 (vinte e sete) diferentes legislações a serem observadas pelos
contribuintes. Agrava esse cenário a grande diversidade de alíquotas e de
benefícios fiscais, o que caracteriza o quadro denominado de “guerra fiscal”.
Para solucionar essa situação, a proposta prevê a inclusão do art. 155-A na
Constituição, estabelecendo um novo ICMS em substituição ao atual, que é
regido pelo art. 155, II, da Constituição, o qual resta revogado.
A principal alteração no modelo é que o novo ICMS contempla uma
competência conjunta para o imposto, sendo mitigada a competência
individual de cada Estado para normatização do tributo. Assim, esse imposto
passa a ser instituído por uma lei complementar, conformando uma lei única
nacional, e não mais por 27 leis das unidades federadas.
Dada a peculiaridade dessa lei complementar, que vai além da norma geral,
fazendo as vezes de lei instituidora do imposto para cada Estado e o Distrito
Federal, são propostas, no § 3º do art. 61 da Constituição, regras especiais para
a iniciativa dessa norma, que ficará a cargo do Presidente da República ou de
um terço dos Senadores, dos Governadores ou das Assembléias Legislativas,
sendo que nessas hipóteses deverão estar representadas todas as Regiões do
País. Tal configuração tem o objetivo de prover maior estabilidade à
legislação do imposto, que, com isso, estará sujeita a um menor volume de
propostas de alteração.
O § 5º do art. 155-A determina que a regulamentação do imposto também será
unificada, devendo ser editada, nos termos do § 7º do mesmo artigo, por um
órgão colegiado dos Estados e do Distrito Federal. Esse órgão está delineado
nos moldes do atual Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz);
assim, passaremos a denominá-lo, para efeito de simplificação de sua
remissão, de novo Confaz.
Mais uma vez, em função da peculiaridade do modelo proposto, com suas
regras nacionais sendo aplicáveis diretamente pelos Estados e julgadas nas
respectivas justiças estaduais, prevê-se alteração no art. 105 da Constituição,
conferindo-se ao Superior Tribunal de Justiça a competência para o tratamento
das divergências entre os Tribunais estaduais na aplicação da lei
complementar e da regulamentação do novo ICMS.
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O § 1º do art. 155-A, em seu inciso I, define que o imposto será
nãocumulativo, cabendo a lei complementar delinear os termos da aplicação
dessa nãocumulatividade, sendo que o inciso II já estabelece que não
implicarão crédito do imposto as operações e prestações que não forem objeto
de gravame do tributo.”
Como os Municípios são sócios no ICMS, espera-se que os Estados
saibam se defender e que sejam resguardados seus interesses para que os
Municípios não se vejam solidariamente prejudicados.
“Na esteira do ICMS atual, o inciso III do § 1º estabelece para o novo ICMS a
incidência sobre as importações. É prevista também a incidência do novo
ICMS sobre os serviços não sujeitos ao ISS que sejam prestados
conjuntamente com operações e prestações sujeitas ao ICMS, evitando-se
fugas de tributação das imposições estaduais e municipais.”
Na discussão da aplicação do ICMS sobre alguns tipos de serviços que não
são alcançados pelo ISS, fica mais do que flagrante que a Lei Complementar que
regula o ISS deveria ter sua lista de serviços ampliada.
“Também em consonância com as regras estabelecidas para o atual ICMS, no
inciso IV do § 1º, são previstas as seguintes imunidades: para as exportações,
com a garantia de manutenção e o aproveitamento do crédito fiscal do
imposto; para o ouro, quando negociado como ativo financeiro; e para as
prestações de serviço de comunicação nas modalidades de radiodifusão sonora
e de sons e imagens de recepção livre e gratuita.
O § 2º do art. 155-A disciplina o sistema de definição das alíquotas do
imposto. No geral, as alíquotas do novo ICMS serão limitadas àquelas
definidas pelo Senado Federal, que deverá estabelecer as alíquotas em que
serão enquadráveis os bens e serviços, definindo, dentre elas, aquela que será a
alíquota padrão do imposto, aplicável a todas as hipóteses não sujeitas a outra
alíquota especial. Caberá ao novo Confaz propor ao Senado Federal o
enquadramento de bens e serviços nas alíquotas diferentes da padrão. O
Senado aprovará ou rejeitará as proposições, aplicando-se a alíquota padrão
para as propostas rejeitadas.
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A proposta prevê que a lei complementar definirá mercadorias e serviços que
poderão ter sua alíquota aumentada ou reduzida por lei estadual, bem como os
limites e condições para essas alterações. Essa previsão resguarda um espaço
de autonomia para os Estados terem gerência sobre o tamanho de suas
receitas, preservando um poder de recomposição de arrecadação que será
importante na transição do modelo, evitando a necessidade de se estabelecer
as alíquotas pelo topo.”
Como alguns Estados poderão perder arrecadação em decorrência das
alterações propostas, e não se tem como certa e justa a integral compensação, a
alternativa é a cobrança de alíquotas mais elevadas sobre um pequeno conjunto
de atividades que garantam a manutenção da sua arrecadação.
As atividades que mais contribuem para a arrecadação do ICMS são os
combustíveis, a telefonia e a energia elétrica.
“No mesmo sentido, o art. 4º prevê a não aplicação dos princípios da
anterioridade e da noventena ao novo ICMS, excepcionalmente nos dois
primeiros anos de sua implementação. Tal medida se justifica em função da
magnitude das mudanças a serem levadas a efeito, permitindo, de forma
excepcional, uma capacidade de reação mais célere dos Entes na hipótese de
um declínio abrupto e inesperado de suas receitas. Assegurando-se um período
mínimo de não-surpresa aos contribuintes, está previsto um prazo de 30 dias
para eventuais alterações de legislação que impliquem majoração do imposto
nesse período.
Ainda na linha de estabelecer segurança para os Estados na transição do
modelo, é criado um Fundo de Equalização de Receitas (FER), a ser
regulamentado por lei complementar, e financiado por uma vinculação de
recursos (art. 159, II, “d”da Constituição) que substitui a parcela de 10% do
IPI atualmente transferida aos estados proporcionalmente à exportação de
produtos industrializados, além de outros recursos definidos na lei
complementar. No art. 5º da PEC, estabelece-se que recursos do FER deverão
ser utilizados de forma decrescente para a compensação dos Estados pela
desoneração das exportações e de forma crescente para a equalização dos
efeitos da Reforma Tributária.”
O Fundo de Equalização de Receitas será constituído por recursos a serem
definidos por Lei Complementar e pelo IPI-Exportação, do qual os Municípios são
sócios dos Estados.
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Tanto os Estados quanto os Municípios esperam que o Fundo de
Equalização de Receitas não seja um Fundo á semelhança da Lei Kandir (Lei
Complementar 87/96), que nem de longe cobre as perdas com a desoneração do
ICMS sobre a exportação de produtos primários e semi-elaborados.
“O objetivo dessa proposta é permitir que os Estados que ganham com a
mudança possam contribuir parcialmente para a compensação dos eventuais
perdedores, havendo a garantia de que, em nenhuma hipótese, serão reduzidas
as transferências do FER para Estados que tenham perda de receita do ICMS
em decorrência da Reforma. Os Estados que vierem a dar continuidade a
políticas de renúncia de receitas no âmbito da guerra fiscal não terão direito
aos recursos do FER, nos termos do art. 10 da PEC, sujeitando-se também à
interrupção do recebimento de transferência dos recursos do Fundo de
Participação dos Estados (FPE) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Regional.”
Resta saber até que ponto esta proposição encontra amparo constitucional,
já que pelo menos o FPE “pertence aos Estados” e a sua eventual interrupção
puniria muito mais à população do que a seus governantes. Há bastante tempo o
Tribunal de Contas da União entendia que a interrupção do FPM não deveria
ocorrer justamente pelos motivos apontados acima.
“Atentando para a questão do controle da carga tributária, está previsto, no art.
9º da PEC, tal como para a transição dos tributos federais, que lei
complementar poderá estabelecer limites e mecanismos de ajuste da carga
tributária do ICMS, relativamente aos exercícios em que forem implementadas
as alterações propostas.”
A exemplo do IVA-Federal, Lei Complementar poderá, mas não quer dizer
que o fará, pelo menos de imediato. Além do mais, será muito difícil num quadro
de eventuais perdas de recursos não integralmente ressarcidos estipular o limite
da carga tributária, que não poderá ser única para todos os Estados, tendo em
vista suas peculiaridades e desigualdades regionais.
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“O § 3º do art. 155-A estabelece que nas operações e prestações
interestaduais, o imposto pertencerá preponderantemente ao Estado de destino
da mercadoria ou serviço, ficando o equivalente à incidência de 2% do
imposto para o Estado de origem. Caberá a lei complementar definir a forma
como será tecnicamente manejado o modelo para que esse princípio seja
atendido. Entretanto, em vista de que exige condições bastante especiais para
sua execução, são propostos comandos que permitem à lei complementar
estabelecer a exigência do imposto pelo Estado de origem das mercadorias e
serviços, por meio de um modelo de câmara de compensação entre as
unidades federadas.”
Já há a alegação de que 2% é uma alíquota muito baixa. Certamente
haverá muita pressão no sentido de ampliar esta margem de tributação na origem.
“Na mesma linha de prover o sistema normativo de medidas que permitam a
boa aplicação de possíveis modelos a serem definidos em lei complementar
para aplicação do princípio do destino no novo ICMS, é proposta a regra a ser
inserida no art. 34 da Constituição, prevendo hipótese de intervenção federal
na unidade federada que retiver parcela do novo ICMS devido a outra unidade
da Federação. A inserção de dispositivo no art. 36 da Constituição prevê que a
proposição de tal intervenção ficará a cargo do Poder Executivo de qualquer
Estado ou do Distrito Federal.”
Espera-se que a motivação política não venha a criar um estado de
instabilidade institucional.
“O § 4º do art. 155-A determina que as isenções ou quaisquer incentivos ou
benefícios fiscais vinculados ao imposto serão definidos pelo novo Confaz e
deverão ser uniformes em todo território nacional, salvo no caso de hipóteses
relacionadas aos regimes especiais de micro e pequenas empresas e a regimes
aduaneiros especiais, as quais poderão ser definidas em lei complementar. A
alteração no § 6º do art. 150 da Constituição estabelece a exceção da edição de
tais benefícios fiscais pelo novo Confaz, tornando desnecessária a edição de
norma autônoma do Estado para tratar dessa matéria.
DOM Publicações Legais 13
O § 6º do art. 155-A define que caberá a lei complementar estabelecer grande
parte do arcabouço normativo do novo ICMS, dispondo sobre fatos geradores
e contribuintes; base de cálculo, de modo que o próprio imposto a integre;
local das operações e prestações; regime de compensação do imposto; garantia
do aproveitamento do crédito do imposto; substituição tributária; regimes
especiais ou simplificados de tributação; processo administrativo fiscal;
competências e o funcionamento do novo Confaz; sanções aplicáveis aos
Estados e ao Distrito Federal e seus agentes, por descumprimento das normas
que disciplinam o exercício da competência do imposto e o respectivo
processo de apuração dessas infrações.
O § 7º do art. 155-A define que compete ao novo Confaz, além de editar a
regulamentação do novo ICMS, autorizar a transação e a concessão de anistia,
remissão e moratória, a serem definidas em leis estaduais ou distrital;
estabelecer critérios para a concessão de parcelamento de débitos fiscais; fixar
as formas e os prazos de recolhimento do imposto; estabelecer critérios e
procedimentos de controle e fiscalização extraterritorial; e exercer outras
atribuições definidas em lei complementar.
No § 8º do art. 155-A são definidas as sanções que serão aplicáveis aos
Estados, ao Distrito Federal e aos agentes públicos desses entes em função do
descumprimento das normas que disciplinam o exercício da competência do
novo ICMS.
Nos termos do art. 12, II, da PEC, o novo ICMS somente vigerá a partir de 1º
de janeiro do 8º (oitavo) ano subseqüente ao da promulgação da Emenda. O
art. 3º, I da PEC estabelece que nesse período de transição o atual ICMS terá
suas alíquotas interestaduais gradativamente reduzidas, aproximando-se da
aplicação da preponderância do princípio do destino que norteará o novo
ICMS. Nesse período, poderão ser aplicadas ao atual ICMS, pela via da lei
complementar, as regras para a cobrança na origem que serão definitivas no
novo ICMS, de forma a evitar problemas de ordem econômica e de evasão
fiscal que a aplicação pura e simples das alíquotas pode ensejar.
O art. 3º, III da PEC também estabelece uma gradativa redução do prazo de
apropriação dos créditos de ICMS de mercadoria destinadas ao ativo
permanente, equacionando o modelo preconizado originalmente na Lei
Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, e alterações, cuja
implementação vem sendo adiada sistematicamente.
DOM Publicações Legais 14
A proposta prevê, para enfrentamento das desigualdades regionais, a
instituição do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), de que
trata o art. 161, IV da Constituição, que permitirá a coordenação da aplicação
dos recursos da Política de Desenvolvimento Regional, introduzindo um
importante aprimoramento nas políticas atualmente praticadas. Haverá
ampliação do montante de recursos destinados à Política de Desenvolvimento
Regional, com a destinação ao FNDR, nos termos do art. 159, II, “c” da
Constituição, de montante equivalente a 4,8% da receita de IR e IPI,
considerando o modelo de partilha hoje vigente.
Também está prevista uma ampliação do escopo da Política de
Desenvolvimento Regional, por meio da possibilidade de aplicação de até 5%
dos recursos nas regiões menos desenvolvidas das regiões Sul e Sudeste,
garantindo-se assim a ampliação do montante de recursos da PDR para todas
as regiões.
A proposta garante também que pelo menos 60% dos recursos do FNDR serão
aplicados em financiamentos ao setor produtivo, através dos instrumentos
atualmente existentes, visando a evitar a descontinuidade do modelo já
implementado.
Por outro lado, a proposta prevê a criação de novos instrumentos para a
alocação dos recursos do FNDR, permitindo que haja aplicação de recursos
em investimentos estruturantes, que deverão observar diretrizes estabelecidas
pelas superintendências regionais e pelo Ministério da Integração Nacional
(art. 161, IV, “b” e § 3º). Complementando o desenho da nova política, a
proposta contempla que os recursos do FNDR poderão ser transferidos
diretamente para fundos de desenvolvimento estaduais, para alocação em
investimentos estruturantes ou apoio ao setor produtivo, permitindo que se
busquem sempre as formas mais eficientes para atingir os objetivos de
desenvolvimento econômico e social (art. 161, IV, “c” e § 4º).
A nova Política de Desenvolvimento Regional substituirá com grandes
vantagens a utilização da guerra fiscal como instrumento de desenvolvimento.
Para evitar mudanças bruscas no modelo atual, propõe-se que sua introdução
seja feita de forma gradual, nos termos do art. 7º da PEC.
DOM Publicações Legais 15
Também em linha com o objetivo de melhorar o modelo federativo brasileiro,
propõe-se, mediante alteração do parágrafo único do art. 158, que o critério de
partilha municipal da parcela de ICMS atualmente transferida com base no
valor adicionado passe a ser definido por lei complementar. Trata-se de
mudança importante introduzida na proposta a partir de demanda de entidades
municipalistas de caráter nacional, que encontra fundamento nos grandes
desequilíbrios na distribuição dos recursos entre os Municípios, beneficiando
desproporcionalmente aqueles onde estão localizadas grandes unidades
industriais, em detrimento dos demais.”
Muito embora a mudança de critério na redistribuição do ICMS seja uma
reivindicação das entidades municipalistas nacionais, é recomendável que se
façam estudos para cada Estado, pois se a Lei Complementar for federal, com um
único critério, seus efeitos podem ser extremamente danosos para uma
significativa parcela de Municípios, principalmente para aqueles de menor porte
demográfico.
O alegado benefício desproporcional aos Municípios onde estão localizadas
grandes unidades industriais, em função do valor adicionado, deveria ser
ponderado com os malefícios advindos da poluição ambiental, como é notório em
muitos deles.
“As demais alterações dizem respeito principalmente a ajustes nas remissões
ao texto constitucional decorrentes das mudanças que estão sendo introduzidas
pela presente proposta.
Por todos os motivos aduzidos, encaminho proposta de Reforma Tributária
que objetiva estimular a atividade econômica e a competitividade do País,
através da racionalização e simplificação dos tributos, e promover a justiça
social e o fortalecimento das relações federativas.
GUIDO MANTEGA
Ministro de Estado da Fazenda”
DOM Publicações Legais 16
PROBLEMAS DO SISTEMA TRIBUTÁRIO
Os problemas que são apontados pelo Ministério da Fazenda em relação
ao atual sistema tributário, dizem respeito à sua complexidade, às distorções dos
tributos indiretos, à guerra fiscal e à tributação excessiva da folha de pagamentos.
No que diz respeito à complexidade é apontado o fato de que existem
muitos tributos incidindo sobre a mesma base. São seis tributos incidindo sobre os
bens e serviços e dois sobre o lucro das empresas.
Os impostos que incidem sobre os bens e serviços são:
• Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), de competência
federal, que incide na produção e importação de produtos
industrializados;
• Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
(COFINS), de competência federal, incidindo na importação,
produção e comercialização de bens e serviços;
• Programa de Integração Social (PIS), de competência federal,
incidindo igualmente na importação, produção e comercialização
de bens e serviços;
• CIDE-Combustíveis, de competência federal, incidindo na
importação e comercialização de petróleo e gás natural e seus
derivados e álcool combustível;
• Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Prestação de
Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Telecomunicações (ICMS), de competência estadual, incidindo
sobre a circulação de mercadorias e prestação dos serviços
mencionados no seu título; e
• Imposto sobre Serviços de qualquer Natureza (ISS), de
competência municipal, incidindo sobre a prestação de serviços
de qualquer natureza, não compreendidos na base do ICMS,
definidos em Lei Complementar.
Os dois tributos que incidem sobre o lucro das empresas são o Imposto de
Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e a Contribuição sobre o Lucro Líquido
(CSLL).
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Há o reconhecimento por parte do Governo de que o custo para as
empresas para o cumprimento das obrigações tributárias e acessórias é
extremamente elevado, sendo que, segundo estudo do Banco Mundial, o Brasil
seria o campeão mundial em tempo despendido pelas empresas para
cumprimento das obrigações tributárias.
A maior complexidade é apontada em relação ao ICMS, regido por 27
legislações estaduais distintas, com grande diversidade de alíquotas, regimes de
redução de base de cálculo e outros dispositivos.
As distorções apontadas na estrutura de tributos indiretos do País, que
segundo avaliações do próprio Governo, acabam tendo um impacto muito
negativo sobre o crescimento econômico, são a cumulatividade destes tributos,
que se reflete no aumento do custo dos investimentos, na tributação das
exportações e na guerra fiscal.
Um dos problemas relacionados ao ICMS diz respeito ao fato de que a
cobrança de parte do imposto no Estado de origem gera uma série de distorções,
sendo um deles a resistência dos Estados em ressarcir os créditos acumulados
das empresas exportadoras relativo ao imposto pago em outra Unidade da
Federação.
Certamente esta resistência é uma forma de minimizar seus prejuízos com
a desoneração do ICMS da exportação de produtos primários e semi-elaborados,
a famosa Lei Kandir (Lei Complementar nº 87/96), em que o valor ressarcido aos
Estados é muito inferior ao efetivamente desonerado.
Um outro problema do sistema tributário diz respeito à prática da guerra
fiscal, oportunidade em que um Estado reduz o ICMS para atrair investimentos
para seu território, reduzindo o imposto cobrado mesmo na venda realizada em
outros Estados.
O próprio Governo reconhece que a guerra fiscal é muitas vezes vista como
necessária pelos Estados menos desenvolvidos, face à inexistência de uma
política de desenvolvimento mais efetiva. Estes procedimentos acabaram
perdendo eficácia pelo fato de que os Estados mais desenvolvidos também
passaram a atuar do mesmo modo.
Em resumo, a guerra fiscal tem levado a uma situação de verdadeira
anarquia tributária, gerando insegurança para os investidores e prejudicando o
crescimento.
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A insegurança do investidor está no fato de que benefícios fiscais recebidos
têm sido retirados por decisões do Supremo Tribunal Federal, alguns Estados não
aceitam os créditos concedidos em outros, as concessões de benefícios têm
favorecido a importação de bens, em detrimento da produção nacional, sem falar
na concessão de benefícios voltados à apropriação de parte da receita devida a
outro Estado.
No que diz respeito á tributação excessiva da folha de salários, ela não
apenas prejudica a competitividade da economia como estimula a informalidade.
O PROJETO DE REFORMA TRIBUTÁRIA
Os principais objetivos apontados para a proposta de reforma tributária são:
• a simplificação do sistema;
• o fim da guerra fiscal;
• a correção de distorções do sistema;
• a desoneração tributária;
• a melhora da Política de Desenvolvimento Regional; e
• a melhoria da qualidade das relações federativas.
A simplificação na área federal virá através da criação de um Imposto sobre
Valor Agregado (IVA-F), que corresponderá à reunião da Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social (COFINS), do Programa de Integração Social
(PIS), da CIDE-Combustíveis e do Salário-educação.
Outra simplificação será a incorporação da contribuição sobre o Lucro
Líquido (CSLL) ao Imposto de Renda Pessoa Jurídica.
Quanto ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) este será mantido
como imposto seletivo e para fins de política industrial.
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Na área estadual a simplificação se dará pela unificação das 27 legislações
do ICMS e pela uniformização das suas alíquotas. Estas serão definidas pelo
Senado Federal, a partir de enquadramento proposto pelo Conselho Fazendário
(CONFAZ), sendo que os Estados poderão fixar alíquotas diferenciadas para um
número limitado de bens e serviços.
Conforme já foi comentado anteriormente, os bens e serviços mais
propícios a uma tributação seletiva (mais elevada), seriam os de energia elétrica,
combustíveis e telecomunicações, que hoje representam pouco mais de 40% do
montante de ICMS arrecadado pelos Estados.
Uma das formas de acabar com a guerra fiscal entre os Estados é a
redução gradual da alíquota praticada no Estado produtor (origem), que hoje é de
12% e de 7%, dependendo do Estado, cuja alíquota será reduzida a um patamar
de 2% ao longo de oito anos (em 2016). Esta alíquota residual tem sido apontada
como insuficiente, devendo ocorrer pressões junto ao Congresso Nacional no
sentido de aumenta-la para algo em torno de 4%.
A adoção do critério de tributação no destino fará com que alguns poucos
Estados, os de maior capacidade produtiva, venham a perder arrecadação, que
deverá ser compensada pela criação de um fundo de equalização de Receitas
(FER), cuja composição se dará através de recursos destinados
constitucionalmente e por recursos definidos em Lei Complementar.
A PARTILHA DE RECURSOS
Dos tributos federais que estarão envolvidos na partilha de recursos entre
as esferas de Governo, sua repartição hoje se dá da seguinte forma:
• do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos
Industrializados, 21,5% vão para o Fundo de Participação dos
Estados, 23,5% vão para o Fundo de Participação dos Municípios
e 3% vão para os Fundos Constitucionais;
• a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
(COFINS) e a Contribuição sobre o Lucro Líquido (CSLL) vão
integralmente para a Seguridade Social;
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• os recursos do Programa de Integração Social (PIS) vão para o
Fundo de Amparo ao trabalhador (FAT/BNDES);
• o Salário-educação vai para a educação básica; e
• a CIDE-Combustíveis vai para o financiamento da infra-estrutura
de transportes, cabendo 29% destes recursos aos Estados e
Municípios.
A nova partilha, chamada de “base ampla de partilha”, será composta por
três tributos:
• o novo Imposto de Renda, produto da fusão do Imposto de Renda
e da Contribuição sobre o Lucro Líquido (CSLL);
• o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), que passa a
agregar o IPI-Exportação, que deixa de ser repassado aos
Estados e Municípios no atual formato; e
• o Imposto sobre Valor Agregado (IVA-F), produto da fusão da
Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
(COFINS), do Programa de Integração Social (PIS), do Salárioeducação
e da CIDE-Combustíveis.
Desta base ampla de partilha, uma parte recomporá os recursos da
Seguridade Social, outra parte recomporá os recursos do FAT/BNDES, outra parte
será destinada à educação básica (recompondo o Salário-educação) e uma outra
parte recomporá os recursos destinados à infra-estrutura de transportes, inclusive
com 29% destes recursos sendo destinados aos Estados e Municípios,
recompondo os recursos da CIDE-Combustíveis.
Uma vez recompostas estas fontes de recursos, passa-se à “base de
partilha federativa”, ou seja, à repartição de recursos federais entre os Estados e
Municípios, que deverá ser igual à receita do atual Imposto de Renda e do
Imposto sobre Produtos Industrializados.
Desta “base de partilha federativa”, 21,5% dos recursos serão destinados
ao Fundo de Participação dos Estados (FPE), 23,5% serão destinados ao Fundo
de Participação dos Municípios (FPM), 3% ao Fundo Nacional de
Desenvolvimento Regional (FNDR) e 1,8% ao Fundo de Equalização de Receitas
(FER).
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Neste ponto, três questões merecem uma profunda reflexão.
• no primeiro ano, se a “base ampla de partilha” arrecadar mais do que
o previsto, a “base de partilha federativa” receberá mais recursos, ou
eles ficarão com a União, para a “recomposição das suas fontes”, ou
os recursos serão divididos igual ou proporcionalmente?
• no primeiro ano, se a “base ampla de partilha” arrecadar menos do
que o previsto, a “base de partilha federativa” receberá menos
recursos, ou o prejuízo ficará com a União, que não terá recursos
para a “recomposição das suas fontes”, ou o prejuízo será repartido
igual ou proporcionalmente entre as partes?
• nos anos subseqüentes, com o crescimento da “base ampla de
partilha”, qual será a participação de “base de partilha federativa” e
da “recomposição das suas fontes”, ou seja, como será avaliado o
crescimento do FPE e do FPM? Será apenas com base na
ampliação da arrecadação do imposto de Renda (antigo) e do
Imposto Sobre Produtos industrializados, ou será sobre a base
ampla?
Isto sem falar no receio já manifestado pelas entidades municipalistas de
que o IVA-F estará avançando sobre a base tributária do ISS, o que poderá
resultar em sérios prejuízos às finanças municipais, pois é muito fácil alterar no
futuro a Lei Complementar que define a lista de serviços.
No que diz respeito ao tributo estadual, ou seja, ao ICMS, os impactos que
se produzirão sobre os Municípios são de duas ordens.
Em primeiro lugar com a mudança do critério de cobrança do ICMS, da
origem para o destino, ou seja, do Estado produtor para o Estado consumidor do
bem ou serviço, é sabido que alguns Estados produtores perderão arrecadação,
tanto assim que está sendo criado um Fundo de Equalização de Receitas (FER)
para ressarcir estes Estados das perdas.
Resta saber se esta recomposição será suficiente, vez que os Municípios
são sócios dos Estados em 25% do ICMS.
Em segundo lugar impactos diferenciados se produzirão em decorrência da
mudança de critério de repartição do ICMS entre os Municípios, que hoje garante
75% dos recursos em função do valor adicionado, sendo que este percentual se
reduzirá a 25%, vez que a proposta é no sentido de que 75% do valor do ICMS
seja definido por Lei complementar.
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Como a proposta de reforma tributária fala apenas que “três quartos, nos
termos de lei complementar”, é certo que esta Lei Complementar é de âmbito
federal, pois se fosse estadual estaria especificado que seria por Lei<