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Administração Municipal

O Controle Interno na gestão municipal

O Controle Interno na gestão municipal
De vez em quando surgem notícias de escândalos nas Prefeituras, prisões de
servidores públicos municipais, que nos envergonham como se fôssemos nós a
cometer as improbidades. Um dos motivos dessas ocorrências é a inexistência
de setor interno especializado em controlar, fiscalizar e denunciar a prática de
atos delituosos cometidos na gestão dos recursos públicos.
Embora exista, desde 1988, ordem constitucional aos poderes para manter
sistema de controle interno (§ 1º do art. 31 e art. 74), a maioria dos Municípios
passou a cumpri-la somente após a edição da Lei Complementar 101/2000 e,
mesmo assim, por força da ação enérgica dos Tribunais de Contas, a exigir dos
poderes públicos municipais a instituição desse controle.
A composição orgânica da Controladoria na estrutura administrativa municipal
continua, porém, dispersa e confusa, sem atribuições corretamente definidas e,
pior, sem estar dotada de força política capaz de impedir a continuidade de
atos e ações irregulares. Algumas Prefeituras conseguiram, felizmente, montar
uma estrutura eficaz e bem coordenada, mas a maioria instalou um órgão
ineficiente, sem pessoal qualificado e, principalmente, sem nenhum poder de
impedir e corrigir os erros praticados nos diversos setores da Administração.
A piorar, muitos Prefeitos ainda pensam que o Controle Interno existe para
‘maquiar’ os erros cometidos e não serem apanhados durante a auditagem do
Tribunal de Contas. Ou seja, fazer remendos na papelada, dar um jeitinho aqui,
outro jeitinho ali, tudo com a intenção única de escapar da investigação dos
analistas do Tribunal de Contas. Não conseguiram entender, portanto, que o
Controle Interno existe para dar tranqüilidade ao Gestor, impedindo desvios
que tragam dificuldades operacionais futuras e os conseqüentes dissabores.
Outro ponto que exige atenção é o fato de que o Controle Interno deve fazer
parte de um Sistema integrado de controle, isto é, toda a estrutura
administrativa tem que estar organizada sob o foco do controle formal, sendo o
Controle Interno o órgão que fiscaliza o cumprimento de todo o sistema
instituído. Pode servir de exemplo o disposto no Decreto nº. 5.683, de
24/01/2006, da Presidência da República:
“Art. 1o A Controladoria-Geral da União, órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal e integrante da estrutura da Presidência da República, dirigida pelo Ministro
de Estado do Controle e da Transparência, tem como competência assistir direta e
imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos
assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do
patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao
combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão
no âmbito da administração pública federal.
Parágrafo único. Compete ainda à Controladoria-Geral da União exercer a supervisão
técnica dos órgãos que compõem o Sistema de Controle Interno, o Sistema de Correição e das
unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando, como órgão central, a
orientação normativa que julgar necessária”.
Verifica-se que a existência da Controladoria Interna na estrutura administrativa
não suspende ou extingui os controles existentes nas demais Secretarias ou
órgãos da Administração Pública. Ao contrário, incentiva-se a manutenção e o
poder de ação de tais controles, que se comportam como subsistemas
localizados e subordinados às Secretarias ou aos órgãos correspondentes,
cujas funções, porém, são reguladas, acompanhadas e auditadas pela
Controladoria Interna. Enquanto a subordinação desses setores é direta ao
Secretário ou responsável maior pelo órgão, sofre, também, uma subordinação
indireta ao Controle Interno, sendo esta denominada de “supervisão técnica” no
parágrafo único do decreto acima transcrito.
E, ainda, cabe ao Controle Interno oferecer o apoio necessário e indispensável
para que o Controle Externo possa melhor exercer suas atividades. Não se
trata de submissão hierárquica ao Tribunal de Contas, e, sim, de colaboração
integral e facilitador dos trabalhos que o Tribunal precisa realizar para o
exercício de suas funções.
Não devemos esquecer que o § 1º do art. 74 da Constituição Federal
estabelece: “Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento
de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de
Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária”. A mesma regra vale
para os Municípios em relação aos Tribunais de Contas que os fiscalizam. O
responsável pelo controle interno não pode, portanto, calar-se ou omitir-se
diante de uma irregularidade da qual tomou conhecimento, tornando-se
solidário em suas conseqüências administrativas e criminais.
Podemos, então, dizer que o sistema de controle interno é aquele que aglutina
e estrutura os vários controles básicos da Administração Pública, dentre eles:
- sistema de pessoal (ativo e inativo);
- os bens patrimoniais e os bens em almoxarifado;
- veículos e combustíveis;
- licitações, contratos, convênios, acordos e ajustes;
- obras públicas, inclusive reformas;
- operações de crédito e limites de endividamento;
- doações, subvenções, contribuições e os auxílios concedidos;
- compras;
- despesa pública e a observância dos limites constitucionais;
- receita tributária própria, de transferência e dívida ativa;
- a execução orçamentária e financeira;
- tesouraria;
- contabilidade;
- empenhos;
- plano plurianual e diretrizes orçamentárias;
- serviços públicos;
- precatórios;
- aplicação e destino de verbas especiais.
Apenas para servir de exemplo, a Controladoria Geral da União exerce as
seguintes atividades na supervisão do Sistema de Controle Interno:
1 - Avalia o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual;
2 - Avalia a execução orçamentária e das diretrizes orçamentárias;
3 - Comprova a legalidade e avalia os resultados, em termos de eficiência e
eficácia, da gestão orçamentária, financeira, patrimonial e de recursos
humanos;
4 - Controla a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
5 - Controla a aplicação de créditos;
6 - Controla a concessão de avais e garantias;
7 - Controla os Direitos e Haveres da União;
8 - Apóia o Controle Externo no exercício de sua missão institucional.
O Controle Interno não é órgão executor das tarefas administrativas, ou seja,
não assume a execução das tarefas, mas, sim, estabelece normas de conduta
que deverão ser cumpridas pelos setores executivos, além de fiscalizar os atos
praticados, promovendo, inclusive, auditorias internas quando julgar
necessárias, ou um serviço de auditoria programada e permanente. É comum
encontrar, na estrutura de Prefeituras, a Secretaria de Controle Interno
executando diversas tarefas administrativas, e assumir, assim, a execução e o
seu próprio controle, o que consideramos erro de gestão. Uma Prefeitura
chegou ao ponto de transferir o julgamento de processos tributários
administrativos, de segunda instância, para a Secretaria de Controle Interno.
Tornou-se ‘fazedora’ de decisões quando deveria limitar-se a fiscalizar os seus
resultados, e, deste modo, deixou de cumprir a velha regra administrativa que
um mesmo setor não deve fiscalizar os próprios atos.
Importante distinguir as funções de auditoria interna da fiscalização: a auditoria
avalia a gestão pública mediante a análise dos processos e dos resultados
gerenciais, enquanto a fiscalização verifica a existência do objeto, se as
especificações estão previstas em normas regulamentares, se há coerência
entre o objeto e as ações praticadas e se os mecanismos de controle foram
respeitados.
Temos, assim, um trabalho que envolve:
- o planejamento das funções;
- a legalidade das funções e práticas adotadas;
- a fiscalização preventiva;
- o controle da qualidade e da economicidade das atividades públicas;
- a qualidade, legalidade e transparência dos registros contábeis e
administrativos;
- a análise prévia dos documentos;
- a auditoria a posteriori.
Fácil constatar que um órgão de tamanha importância não pode ser relegado a
um nível hierárquico inferior. O Controle Interno tem que estar ligado
diretamente ao Prefeito, como Secretaria, ou como órgão de acesso direto ao
Chefe do Executivo. Não pode, também, ser exercido por terceiros, isto é,
técnicos ou empresas contratadas para tal mister. Pode até a Prefeitura
contratar técnico ou empresa para prestar serviços de assessoria, mas nunca
de gestão do órgão.
A escolha do responsável pelo Controle Interno é tarefa difícil do Prefeito. O
ideal seria selecionar um Funcionário da casa, de preferência concursado, mas
às vezes não há pessoa interna com o nível de conhecimento indispensável ao
exercício de tal função. Neste caso, pode nomear um profissional para exercer
o cargo de confiança, não necessariamente da confiança do Prefeito, mas do
Município, como pessoa respeitada e íntegra. É preciso ser um técnico de
competência e de moral intocável, além de possuir personalidade forte, capaz
de dizer ‘não’ até mesmo ao seu chefe.
Roberto Tauil
Dezembro de 2007.