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Finanças Municipais

Três Emendas Radicais a Favor dos Municípios

Roberto A. Tauil – Janeiro de 2017.

François E. J. de Bremaeker é um dos nomes mais renomados em finanças municipais. Trabalhou durante 38 anos no Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM. Aposentou-se, mas não parou: atualmente ocupa o cargo de Gestor do Observatório de Informações Municipais. Tenho a honra de ser seu amigo há muitos anos, desde o seu tempo no IBAM e eu como servidor municipal. François é municipalista convicto, e quando os ideais são semelhantes e as frustrações igualmente sofridas, a amizade é fácil de fluir.

Pois bem. François entrou em contato a convidar-me a produzir uma proposta de emenda constitucional, a quatro mãos, que viesse a concretizar três anseios dos Municípios: tornar efetivamente realista a chamada imunidade recíproca; ressarcir os Municípios dos serviços públicos usufruídos pela União e Estados, através de seus imóveis urbanos; e acabar de vez com a absurda regalia das empresas locadoras e cessionárias de bens móveis que não pagam nenhum imposto incidente nos seus negócios operacionais.

Neste artigo, pretendo comentar e explicar os três objetos da emenda, acima descritos.

A Imunidade Recíproca

A referida imunidade está prevista no art. 150, VI, a da Constituição Federal:

“Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: Instituir imposto sobre patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros”.

Essa imunidade é inerente ao regime federativo dos Estados, de poderes isonômicos, e se concilia ao princípio da autonomia dos Municípios. A dizer que o sistema federativo, além da diretriz de autonomia dos Municípios, exige a imunidade entre poderes, pois se essa não houvesse, regime federativo não seria. Na verdade, mesmo que não constasse expressamente na Carta, tal imunidade haveria de ser respeitada, ou se romperia o elo federativo.

O regime político brasileiro tem aspecto peculiar: uma federação de Estados que abriga a autonomia dos Municípios. Ou seja, o pacto federativo se situa entre os Estados, com os Municípios de fora, mas a Constituição estende aos Municípios o direito à autonomia política e de gestão. Temos, assim, uma descentralização de poder a alcançar, também, os Municípios.

A imunidade veda instituir impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços. Se fosse adotada a divisão organizada no Código Tributário Nacional, somente os impostos do Capítulo III (“Impostos sobre o Patrimônio e a Renda”) seriam vedados. A lembrar de que os impostos desse Capítulo III são o ITR, o IPTU, o ITBI, o ITMCD e o IR. Seria, também, incluído no Capítulo III o IPVA. Neste sentido, estariam de fora, entre outros, os impostos de produção e circulação, como o IPI, o ICMS, o IOF e o ISS.

No entanto, o Supremo Tribunal Federal derrubou essa limitação à norma constitucional:

“1. Não há invocar, para o fim de ser restringida a aplicação da imunidade, critérios de classificação dos impostos adotados por normas infraconstitucionais, mesmo porque não é adequado distinguir bens e patrimônio, dado que este se constitui do conjunto daqueles. O que cumpre perquirir, portanto, é se o bem adquirido, no mercado interno ou externo, integra o patrimônio da entidade abrangida pela imunidade” (RE 203755-9/ES, Rel. Min. Carlos Velloso, 17/09/1996).

Neste sentido, um ente político não pode instituir e cobrar qualquer imposto contra outro. Ou seja, a menção limitadora de “patrimônio, renda ou serviços” está (pode-se dizer na prática) esquecida.

Ocorre, porém, que a maioria dos impostos de produção e circulação atinge diretamente o consumidor final, pois o encargo é incorporado no preço ou simplesmente repassado a quem adquire o produto/mercadoria ou toma o serviço. O consumidor final é denominado de contribuinte indireto, mas não há qualquer dúvida de que é ele quem assume o custo tributário.

O Supremo Tribunal Federal de antanho mantinha a posição de que o consumidor final é simplesmente o contribuinte de fato, mas o imposto incide sobre o chamado contribuinte de direito. Deste modo, caso o Município adquira um veículo, cujo preço vem agregado ao IPI e ICMS, esse Município não goza da imunidade recíproca porque o contribuinte de direito é a revendedora do veículo. O IPI de veículo vai de 5% a 11% (sem considerar carro importado cuja tributação é muito mais alta); o ICMS é de 12%. Um carro de R$30.000,00 teria uns R$6.000,00 de IPI/ICMS, sem contar outros tributos aqui não considerados.

Alguns Ministros do STF (e alguns autores) alegam que tal fato é questão puramente econômica e não jurídica. Ora, com todo o respeito, essas distinções somente nos conduzem a falsos dilemas. Não há como contestar que o patrimônio do Município que adquiriu o carro, no exemplo acima, sofreu uma perda de uns R$6.000,00 na operação. Fato econômico a repercutir juridicamente nos registros patrimoniais do Município. Já foi dito que “interpretação econômica” nada mais é do que um método jurídico, quando a lei a ela se refira.

Merece repetir o comentário de Roque Antonio Carrazza sobre o pagamento de ICMS pelos Municípios no consumo de energia elétrica: “Melhor explicitando, o Município, para prestar este serviço público (iluminação pública), é obrigado a adquirir energia elétrica. É que ele, por determinação constitucional, não tem competência para gerá-la e distribuí-la. Tal competência foi outorgada à União que pode exercê-la diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão. Pois bem: o Município não pode ser validamente compelido a recolher o ICMS quando adquire energia elétrica para prestar o serviço de iluminação pública. É que (...) os meios de ação de uma pessoa política não podem – e não devem – ser embaraçadas pelos impostos de outra”.

Na verdade, as perdas municipais em IPI e ICMS são assustadoras, quando alguém tem o cuidado de colocá-las na ponta do lápis. Bastaria calcular o custo tributário nas seguintes operações:

A) ICMS sobre os serviços de telecomunicações e energia elétrica;

B) ICMS sobre as compras municipais de medicamentos e equipamentos destinados aos postos de saúde;

C) ICMS/IPI sobre as compras municipais de máquinas, equipamentos e veículos, materiais de limpeza e de consumo em geral.

Se há alguma intenção subterrânea de destruir a autonomia dos Municípios, mantenha-se a incidência de impostos federais e estaduais nas operações em que os Municípios são os adquirentes finais. Se a ideia é de respeitar a autonomia, amplia-se a imunidade a torná-la verdadeiramente realista.

Os bens imóveis da União e dos Estados usuários de serviços e equipamentos públicos

A imunidade recíproca não permite que os Municípios efetuem a cobrança do IPTU dos imóveis públicos federais, estaduais, fundacionais e autárquicos. A perda é substancial. A renomada tributarista Misabel de Abreu Machado Derzi comenta em artigo publicado na obra “Imunidade Tributária Recíproca”, do IDENC, que estudo feito em Belo Horizonte, em 2004, demonstrava que 75% da receita exonerada estimada de IPTU cabiam aos imóveis imunes.

A dizer, então, de forma clara que os prédios da União e dos Estados usufruem dos equipamentos públicos mantidos e custeados pelo Município sem qualquer retribuição financeira. O máximo que se vê, e mesmo assim em poucos Municípios, é a cobrança da taxa de coleta de lixo. Os demais serviços municipais, como manutenção das vias públicas, controle do trânsito e do tráfego, limpeza pública, iluminação pública, urbanização, tudo é inteiramente grátis. A lembrar de que os prédios da União e dos Estados localizam-se, geralmente, nos bairros mais valorizados.

A piorar, em diversos Municípios existem áreas vazias pertencentes à União ou aos Estados, localizadas em lugares estratégicos para desenvolvimento urbano, mas ficam lá, largados, a impedir a expansão fundiária da cidade. E os governantes municipais de mãos amarradas.

Não somos contrários à imunidade intergovernamental, mas há que se instituir uma forma de indenizar os Municípios pelos serviços gratuitos oferecidos aos demais entes políticos. Uma das formas aplicadas em países estrangeiros é o chamado Grant-in-lieu, como no caso do Canadá e em alguns Estados dos Estados Unidos. Grant-in-lieu of taxes (ou programa PILT) são “pagamentos em lugar de impostos” que ajudam a compensar perdas dos governos locais quando estes não podem cobrar imposto de propriedades pertencentes aos governos federal e estadual.

Para ter uma ideia do volume de receita, o Departamento do Interior do governo americano distribuiu mais de US$ 7,5 bilhões de 1977 (quando iniciou o programa) até 2004, como ressarcimentos aos entes locais.  Abaixo, um anúncio do Governo do Canadá sobre a matéria:

“O Governo do Canadá, através de seus departamentos federais e corporações da Coroa e agências, possui um grande estoque de propriedade que inclui: edifícios de escritórios, portos, prisões, parques nacionais, edifícios descolamento RCMP e correios. A maioria das propriedades federais se beneficia dos serviços prestados pelos municípios canadenses e o governo do Canadá apoia firmemente o princípio de que, como proprietário, mesmo que esteja isento de tributação, deve compartilhar o custo do governo local de forma equitativa com outros proprietários na comunidade”.

“O Programa de Pagamentos em Lugar de Impostos é administrado pelas Obras Públicas e Serviços Governamentais do Canadá. Todos os anos, mais de US $ 500 milhões são distribuídos para cerca de 1.250 autoridades fiscais, onde a propriedade pertencente a departamentos federais está situada. Além disso, corporações de coroa federais, como a Canada Post Corporation e a Canadian Broadcasting Corporation, fazem pagamentos em vez de impostos sobre sua propriedade da mesma maneira, acrescentando mais US $ 200 milhões à contribuição federal”.

Acreditamos que, em poucas palavras, o Governo do Canadá explicou a justiça de tais pagamentos, principalmente ao dizer que o governo central “deve compartilhar o custo do governo local de forma equitativa com outros proprietários na comunidade”. Esse programa já existe no Canadá desde 1950!

A nossa sugestão é de instituir algo similar no Brasil, podendo o cálculo do valor ser semelhante ao cálculo normal do IPTU, se este fosse permitido a cobrar.

O ISS sobre locações e cessões de bens móveis

Os impostos detalhados no Código Tributário Nacional atendem critérios econômicos como origem e formação, a irradiar efeitos na lei que os tornam jurídicos. A classificação dos impostos, de acordo com o CTN, segue, portanto, uma orientação puramente econômica, e não por suas características jurídicas. É a seguinte:

1º Grupo: Comércio Exterior – Imposto de Importação e Imposto de Exportação;

2º Grupo: Patrimônio e Renda – Imposto de Renda e Proventos; IPTU; ITR; IPVA; ITBI; ITCMD;

3º Grupo: Produção e Circulação – IPI, ICMS, IOF, ISS.

Em função das definições jurídicas do IPI, ICMS, IOF e ISS as atividades econômicas de locação de bens móveis e cessão de direito de uso ficaram de fora do campo da tributação dos impostos de produção e circulação. Falha clamorosa, pois ninguém pode aventar a hipótese de que os constituintes queriam, realmente, beneficiar tais atividades econômicas, hipótese não só absurda, mas, também, a ferir os próprios princípios constitucionais da isonomia, da igualdade e da capacidade contributiva.

Parece incrível, mas ninguém percebeu na época, que essas atividades econômicas não se enquadrariam na produção de produtos industrializados (IPI), na operação de circulação de mercadorias (ICMS), nas operações de crédito, câmbio, seguro e valores mobiliários (IOF) e nas prestações de serviços (ISS). Economicamente, sim, mas, juridicamente, não.

E é uma importante atividade econômica! No caso das locações de bens móveis, somente as locadoras de veículos faturaram, em 2014, o valor de R$14,7 Bilhões, num total de 5.624 empresas. Ao se referir à totalidade de atividades locadoras de bens móveis em geral, estima-se um volume de receita superior a R$ 44 Bilhões! Aí está uma realidade econômica, mas que o Direito não lhe atribuiu relevância jurídico-tributária.

Na Europa e países de outros continentes a locação e a cessão são tributadas normalmente. No Brasil, sofria a incidência normal do ISS até que o Supremo Tribunal Federal veio a aceitar a tese de que locação se enquadra nas obrigações de dar coisa, e não nas obrigações de fazer. E a partir daí, todas as empresas de locação e de cessão não mais pagaram imposto pelo faturamento.

Para corrigir tal absurdo necessário emendar a Constituição, ampliando a definição do Imposto sobre Serviços, a alcançar não só as obrigações de fazer, mas, também, as locações de bens móveis e cessões de direito de uso.  

Abaixo, a proposta de Emenda Constitucional:

            Dá nova redação ao inciso VI do art. 150 e ao inciso II do art. 156, e institui o art. 182-A, todos da Constituição Federal.

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 1º A alínea a do inciso VI do art. 150 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

a) patrimônio, renda ou serviço, uns dos outros, inclusive quando a União, Estados, Distrito Federal, Municípios, e suas autarquias e fundações, forem contribuintes indiretos nas operações relativas à circulação de mercadorias e de produtos industrializados, e de serviços sujeitos à tributação pelos Estados e somente esses no âmbito de competência do Distrito Federal.

Art. 2º O inciso III do art. 156 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

III - serviços de qualquer natureza, exceto os compreendidos no art. 155, II, atividades econômicas de locação de bens móveis e cessão remunerada de direitos de uso, exclusive de imóveis, todos definidos em lei complementar.

Art. 3º Fica acrescentado o art. 182-A na Constituição Federal, com a seguinte redação:

Art. 182-A. É assegurada, nos termos da lei, aos Municípios uma compensação financeira devida pela União e Estados, pela localização de seus imóveis próprios na área urbana dos Municípios, em razão do aproveitamento dos serviços públicos municipais, calculada mediante os mesmos critérios adotados pela municipalidade nos lançamentos do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, para os contribuintes em geral.

Art. 3º Essa Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.