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Finanças Municipais

Os novos prefeitos e o desafio da arrecadação

Roberto A. Tauil – Novembro de 2016.

Podem considerar uma ingenuidade, mas o Consultor Municipal agradece a todos os candidatos a Prefeito (vencidos e vencedores), por terem tido a coragem de colocar os seus nomes para defender os interesses coletivos da população local. Em tempos tão difíceis, um político corre o risco de perder toda a sua credibilidade em razão do fracasso de sua gestão. E que não surpreenda a ninguém a ocorrência de tal frustração. Vem daí o nosso agradecimento.

Os novos prefeitos, excluindo os reeleitos, já iniciam a gestão com um planejamento para 2017 que não foi feito por ele. Estamos falando do Orçamento Anual. Um bom orçamento é peça de planejamento fiscal, mas, na maioria, o Orçamento é um mero repetitivo do anterior, apenas inflacionado. Estimam a receita com base no resultado do ano anterior, sem qualquer análise da realidade econômica e financeira do Município, do Estado e do País. Em geral, o orçamento é um chute descalibrado, não bate nem na trave.

Não vamos aqui discutir técnicas de orçamento, assunto para outra ocasião. Vamos tecer alguns comentários sobre as origens da receita tributária municipal.

As receitas tributárias municipais estão detalhadas na tabela abaixo:

Receitas Próprias

Repasses da União

Repasses do Estado

IPTU

IR na Fonte

IPVA (50%)

ITBI

CIDE (6,25%)

ICMS (25%) - IPM

ISS

IR e IPI (24,5%) – FPM

 

TAXAS

ITR (50% ou 100%)

 

Contribuição de Melhoria

IOF Ouro (70%)

 

CIP (Iluminação Pública)

 

 

 

A depender da localização e da exploração local, os Municípios podem ainda receber royalties de petróleo e de compensação financeira pela exploração de recursos minerais (CFEM). Discute-se a origem tributária do CFEM, mas vamos manter a posição de que se trata de uma indenização pela perda dos recursos minerais explorados, não sendo, assim, um tributo.

As receitas tributárias totais dos Municípios alcançaram os seguintes valores em 2014:

Origem da Receita

Valor Anual Total (*)

ICMS – IPM

R$ 96 Bilhões

IR/IPI – FPM

R$ 90 Bilhões

ISSQN

R$ 55 Bilhões

IPTU

R$ 28 Bilhões

IR FONTE

R$ 17 Bilhões

IPVA

R$ 16 Bilhões

TAXAS – Serviço e Poder de Polícia

R$ 12 Bilhões

ITBI

R$ 11 Bilhões

CIP – Custeio da Iluminação Pública

R$ 4 Bilhões

ITR

R$ 789 Milhões

CM – Contribuição de Melhoria

R$ 170 Milhões

TOTAL

R$ 329,959 Bilhões

(*) Valores aproximados ou arredondados.

Em geral, o potencial de receita de um Município é traçado pelo seguinte perfil:

Potencial de Receita dos Municípios

Fases de Evolução

Receita Principal

Economia Local

Poder Aquisitivo

Fase ‘A’

Repasse da União - FPM

Subsistência

Baixo

Fase ‘B’

Repasse do Estado - IPM

Centro Comercial/Industrial

Médio

Fase ‘C’

Receita Própria

Polo de Serviços

Alto

 

A dizer, assim, que o crescimento econômico dos Municípios torna-os mais independentes dos repasses da União. Os Municípios de porte médio, em maioria, têm como suas maiores receitas o repasse do Estado, através do Índice de Participação Municipal. E aqueles de grande porte têm como principal fonte de recursos os seus próprios tributos. De qualquer modo, as três fontes de receitas são importantes para todos os Municípios.

Procedimentos para aumentar receita

União:

O repasse da União referente ao Fundo de Participação dos Municípios é baseado na população. Por isso, o gestor municipal nada pode fazer para incentivar o seu aumento, a não ser ficar esperando a população local crescer, o que, por seu turno, lhe trará mais gastos de custeio e investimentos. Em outras palavras, torcer que o FPM aumente, segundo as regras atuais, pode ser um tiro no pé. A receita do FPM poderá crescer, mas as despesas (educação, saúde, transporte) certamente crescerão também.

Todavia, um excelente repasse da União é o Imposto de Renda Retido na Fonte. Sempre que os Municípios efetuarem pagamentos aos servidores e, também, aos prestadores de serviços, cuja retenção do IR é obrigatória conforme estabelece a lei federal, o recurso retido pertence ao Município que efetuou a retenção. Não há exceção, embora a Receita Federal venha tentando pressionar os Municípios de que só lhes pertence a retenção de salários e proventos de seus servidores.

Muitos Municípios discutem se vale a pena assumir a fiscalização e controle do ITR, para receber a receita integral, ou ficar com a metade sem nada investir. Em primeiro lugar, tudo depende das peculiaridades de cada um, em termos de produção agrícola/pecuária e em extensão territorial. Em segundo lugar, as características dos produtores da região devem ser pesadas e analisadas. Expliquemos: um Município que possui pequenos produtores rurais na maioria do seu contingente, a receita do ITR pode não ser significativa em relação aos investimentos necessários, pois, em geral, pequeno produtor rural é isento de ITR. Já um Município constituído de grandes propriedades agrícolas ou de pecuária, produtores que não estão na órbita das isenções, o ITR poderá ser representativo como receita.

Montar uma estrutura de controle e fiscalização do ITR pode ser de custo elevado. São necessários veículos potentes para circularem na área rural, servidores capacitados, cadastro e sistemas. O gestor deve, portanto, colocar na ponta do lápis os custos e as perspectivas de receita, para, então, decidir. Cabe lembrar de que, mesmo com 100% da receita, o ITR é de competência da União, com suas leis, regulamentos e ordens. E o Município fará o serviço ‘braçal’.

Estados:

O Índice de Participação Municipal – IPM, repassado pelos Estados de acordo com a arrecadação do ICMS, é calculado, principalmente, pelo valor adicionado em cada Município (75% do cálculo). Em termos bem simples, o valor adicionado representa o faturamento bruto, menos as entradas de mercadorias e matéria prima, além de considerar a situação inicial e final do estoque. A Secretaria Estadual de Fazenda faz esse cálculo de acordo com as declarações das empresas, atualmente repassadas via internet.

Deste modo, caso a empresa cometa uma falha de seus dados na declaração, ou, então, deixe de enviá-la, o Município local é quem vai perder. O Estado, por sua vez, nada perde, porque essas declarações servem apenas para o cálculo do IPM, e tanto faz para ele a fatia do bolo de cada Município, se o bolo é um só.

Por isso, os Municípios devem manter um setor treinado e capacitado para examinar essas declarações e, inclusive, verificando os faltosos e exigindo que esses cumpram a obrigação de enviar as informações. A depender do porte do Município, um só servidor, de preferência da área fiscal, seria suficiente para assumir tais atribuições, desde que receba um treinamento adequado.

Hoje em dia, temos ferramentas informatizadas no mercado, que auxiliam no controle do IPM. E o custo x benefício compensa. O Município pode, também, contratar um consultor especialista em repasse de ICMS, caso não tenha um servidor apto a executar o serviço. A depender do preço cobrado pelo consultor, essa contratação pode ser uma boa solução. O que não pode é a Prefeitura ficar de braços cruzados na espera do resultado do seu índice.

O IPVA é uma boa receita, pois a metade da arrecadação vai para os Municípios onde os veículos estão licenciados. O difícil é aumentar essa receita, pois dependemos do volume de emplacamento de veículos na cidade. Já nos deparamos, porém, com ônibus de transporte exclusivamente municipal, trafegar com licença de outro Município. Ganham a licitação para operar no território de uma cidade e utilizam veículos com placas de outras plagas! São coisas que o gestor deve impedir.

Alguns Municípios adotaram estratégias de ‘atrair’ licenciamentos em suas cidades, oferecendo créditos ou restituindo valores do IPVA. Isso ocorre, principalmente, com veículos adquiridos por financiamento e leasing. A Justiça, porém, não anda aceitando tais métodos de ampliar a arrecadação.

Município:

A receita municipal tem os seguintes elementos, básicos e indispensáveis:

  • Legislação;
  • Pessoal;
  • Informática;
  • Cadastro;
  • Cobrança.

Legislação:

O Município deve ter leis atualizadas e eficazes. E mais ainda: regulamentos, aprovados por meio de decretos, minuciosos e específicos para cada tributo.

O Município costuma ter um pomposo “Código Tributário Municipal”, vetusto compêndio que abrange todos os tributos, dita as normas gerais tributárias, processuais e procedimentais, estabelece as penalidades e as instâncias administrativas julgadoras.

Na verdade, não há necessidade de existir um Código Tributário Municipal, o qual poderia ser distribuído por leis mais específicas. O Município pode ter, em vez de um Código, uma lei relativa às normas gerais de Direito Tributário, uma lei sobre o Processo Administrativo Tributário e leis para cada tributo.

Todavia, a prática usual é consolidar tudo numa única lei, aquela que dispõe sobre o Código Tributário do Município. Uma curiosidade: diversas leis orgânicas de Municípios exigem ‘lei complementar’ para aprovação do Código Tributário, mas não faz a mesma exigência de leis que tratam de tributos isoladamente, sendo estas aprovadas por lei ordinária.

Assim, qualquer alteração, por menor que seja em matéria constante do código, terá de ser aprovada por lei complementar (dois terços da Câmara, duas votações). Processo mais trabalhoso que, às vezes, obriga ao Prefeito a tarefa de convencer vereadores de outros partidos políticos.

Outro problema do Código é o costume de copiar ipsi litteris o teor de outro Município, como se os dois fossem exatamente iguais. Vários ‘vendedores’ de códigos já carregam em suas viagens de mascate os códigos de grandes cidades: São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador e outras mais, a oferecê-los aos pequenos Municípios, tudo ao gosto do freguês, sem perceber que cada cidade tem as suas peculiaridades e características.  

Por tais situações, às vezes é melhor formular leis diversas, entre elas:

- A Lei do Processo Administrativo Tributário;

- A Lei que institui as normas gerais tributárias no âmbito municipal;

- A Lei do IPTU; a Lei do ISS; a Lei do ITBI; a Lei das Taxas Municipais; a Lei da Contribuição de Melhoria; e a Lei da Contribuição de Custeio da Iluminação Pública.

Mas não basta a lei, é preciso regulamentá-la. Os regulamentos são imprescindíveis, pois são eles que esmiúçam as normas legais, que editam o ‘passo a passo’ das ações fiscais, do cadastramento, do atendimento ao contribuinte, das formas de pagamento etc.

Pessoal:

O Município é obrigado a ter quadros de carreira, contratados por concurso público. Os cargos do tipo, Fiscal Tributário (ou Auditor Fiscal), Procurador Fiscal, Técnico em Edificações, Agente Cadastral e outros, não podem ser exercidos por servidores nomeados em cargos de confiança. São cargos de servidores públicos de carreira.

O número de servidores, por evidência, depende do porte do Município. A relação deve ser feita sempre com base no número de contribuintes. Um só Fiscal Tributário daria conta de um universo de até trezentos contribuintes de ISS (empresas e autônomos); um só Técnico de Edificações daria conta de uma cidade com até dois mil imóveis. Essa relação, no entanto, vai depender de outro elemento a ser visto: a informatização.

A qualidade do serviço de tais servidores decorre de suas permanentes capacitações. A lei tributária é complexa e exige frequentes reciclagens de seus aplicadores.

Informática:

Não há como o Município gerir os seus tributos sem a utilização da informática. Este é um custo indispensável. A questão maior é saber selecionar os sistemas que o mercado oferece. Hoje em dia, o caminho é a integração dos sistemas, ou um só que integre todas as áreas tributárias. Ou seja, um sistema de gestão que controla os cadastros (imobiliário e de atividades econômicas), os tributos envolvidos (IPTU, ITBI, ISS e Taxas de Poder de Polícia) e a cobrança administrativa. Esse sistema também emite nota fiscal eletrônica do ISS, emite e controla parcelamentos. Fora desse conjunto, temos ferramentas específicas, do tipo, ISS de Bancos, controle do Índice de Participação Municipal (quota-parte do ICMS), cálculo e lançamento do ITBI.

Às vezes, um super sistema integrado tem um preço que inviabiliza um pequeno Município a contratá-lo. Mas, o velho ditado que “o barato sai caro” é aplicável ao caso. Muito cuidado, portanto, na escolha dos sistemas. Sempre bom examinar a qualidade do sistema onde ele já funciona. Visitar a Prefeitura e ouvir o testemunho dos usuários.

Cadastro:

A frase de que o cadastro é o pulmão da receita tributária já está cansativa, mas continua a ser repetida em função de sua veracidade. No caso, o oxigênio da arrecadação provém do cadastro, pois, sem ele não há lançamento.

A maioria dos Municípios tem dois cadastros em setores diferentes: o Imobiliário, que cadastra os imóveis; e o Mobiliário, ou de atividades econômicas, que cadastra as empresas e profissionais autônomos. Atualmente, há um trabalho de agrupar esses dois cadastros em um só: os imóveis e seus ocupantes são cadastrados em um único sistema. É o chamado Cadastro Multifuncional.

Vários Municípios atuam sem qualquer guarda de papel nos seus cadastros. Tudo fica arquivado no computador, através de “escaneamento” da documentação. Até mesmo das plantas dos imóveis. É o cadastro “clean”. Não há mais aqueles obsoletos arquivos de aço a guardar documentos velhos e sujeitos a desaparecimentos misteriosos. A economia de espaço é admirável!

O cadastro tem que estar sempre sendo atualizado, principalmente o imobiliário. Não se faz mais atualização cadastral de anos em anos. A atualização é permanente e executada por servidores de carreira, do tipo Técnico em Edificações ou Agente Cadastral. Rua a rua, bairro a bairro, o servidor visita os imóveis e confirma as informações contidas no cadastro. Geralmente, os proprietários recebem uma notificação prévia, pela qual é cientificado da visita do servidor. Se não podem recebê-lo naquela data, comunicam à repartição e a visita é reagendada. Obriga-se o servidor a apresentar suas credenciais e, normalmente, veste uma roupa que o caracteriza. Ao final, o proprietário ganha uma planta baixa nova da sua casa, produzida pela repartição.

Esse procedimento funciona bem em pequenos Municípios. Nos maiores, utiliza-se de drones. Um drone com câmara não custa tão caro e o servidor treinado pode utilizá-lo. Importante, porém, é tomar o cuidado de sempre notificar os moradores de que haverá um drone a sobrevoar suas casas. Sem saber o que é aquilo, eles podem abatê-lo a tiros.

Algumas empresas prestam esse serviço. Mais uma vez, importante é analisar o custo versus benefício.

Cobrança:

Setor de Cobrança, e não Setor de Dívida Ativa. O contribuinte não pagou na data do vencimento e, imediatamente, a informação segue para o Setor de Cobrança. A cobrança deve ser imediata, através de notificação. Exemplo: IPTU de 2016 não quitado, a cobrança deve ser já em janeiro de 2017. O sistema emite um relatório dos inadimplentes e as notificações correspondentes. A autoridade assina e despacha pelo Correio em carta AR. Cobrança eficaz é sempre rápida!

O mais comum é enviar três notificações, uma a cada mês. Não obtendo resultado, o caminho será a cobrança judicial, ou o protesto. Todos os cuidados devem ser tomados para não protestar dívida errada! O cadastro da prefeitura não é plenamente confiável. Outro problema é falta de informações completas, como o CPF ou o CNPJ do devedor. Vem daí a necessária atualização permanente, que não é só para atualizar valores.

O Setor de Cobranças deveria pertencer à Procuradoria Fiscal, mas poucos Municípios têm a função de Procurador Fiscal apartado da Procuradoria-Geral. De qualquer modo, tanto a cobrança administrativa quanto a cobrança judicial deveriam ser administradas pela Procuradoria Fiscal.

Bem, vamos ficar por aqui.