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Finanças Municipais

A Taxa de Expediente e a distinção entre taxa e preço público

Roberto A. Tauil - março de 2017.

(O artigo abaixo foi publicado em dezembro de 2011, mas a atualidade do tema faz por merecer uma republicação)

A expressão “expediente” é originária do latim ‘expediens, expedientis’, que significa desembaraçar, desimpedir, ou seja, que expede, que facilita, que desembaraça (Larousse Cultural). No Direito, significa despacho de documentos por uma repartição pública. Vem daí os chamados setores de expediente, setor de protocolo e outras denominações dadas às repartições públicas que recebem, registram e processam documentos.

Em termos gerais, taxa de expediente seria o tributo cobrado em razão da prestação de alguns serviços públicos “de expediente”. Seriam taxas somente decorrentes de serviços públicos, a não incluir espécies da categoria relativa ao exercício do poder de polícia, e todas elas definidas individualmente e com todos os seus elementos jurídicos perfeitamente identificados (hipótese incidência, base de cálculo, valor ou alíquota etc.).

Englobam-se na taxa de expediente alguns serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição, mas somente aqueles que são cobrados em função do expediente a ser providenciado com o intuito de atender um pedido do interessado. Esse pedido, normalmente, é feito e formalizado mediante requerimento ou petição, a constituir um procedimento administrativo. Deve ser um serviço específico, isto é, que pode ser destacado em unidade autônoma de utilização e destinado diretamente à satisfação daquele usuário. Deve ser um serviço divisível, isto é, “quando há a possibilidade de medida da utilidade que cada pessoa individualmente possa usufruir” (Bernardo Ribeiro de Moraes).

São, portanto, serviços uti singuli, ou seja, de utilização individual e mensurável em termos de custo, possibilitando que se expressem em valores unitários. Em consequência, impossível estabelecer taxas de serviços uti universi, que são prestados em caráter geral para toda a coletividade.

As leis municipais divergem sobre a matéria. Em certos Municípios a lei institui a Taxa de Expediente e enumera os seus serviços. Em outros, tais serviços são cobrados como preço público. E temos, ainda, leis municipais que delegam ao Poder Executivo a responsabilidade de determinar quais os serviços que deverão ser cobrados por taxas e respectivos valores.

Não há dúvida que a última hipótese é inconstitucional, pois taxa é tributo e, assim, somente pode ser instituída por meio de lei. O Código Tributário de um Município diz assim:

“Parágrafo único. Fica o Prefeito autorizado a definir previamente, em decreto específico, os serviços e usuários que possam ensejar o lançamento da taxa referida no caput”.

Por evidência, o Prefeito não tem tal competência, de estabelecer ao seu talante a hipótese de incidência da taxa e identificar os seus contribuintes. Este parágrafo é inconstitucional.

Outros Municípios elegem determinados serviços públicos como preço público e não taxa. A lei de outro Município diz o seguinte:

“Art. X. Fica o Chefe do Poder Executivo autorizado a fixar tabelas de preços públicos a serem cobrados em relação aos seguintes serviços:

(...)

I - fornecimento de cadernetas, placas, carteiras, chapas, plantas fotográficas, heliográficas e semelhantes;

II - prestação de serviços técnicos de demarcação e marcação de áreas de terrenos, avaliação de propriedade imobiliária e prestação de serviços diversos;

III - prestação dos serviços de expediente;

IV - produtos e serviços decorrentes da base de dados geográficos em meio analógico e digital;

V - outros serviços”.

A norma legal acima transcrita nos obriga a ingressar na polêmica discussão referente às distinções entre taxa e preço público. Com justa razão, desabafou Sacha Calmon: “Na teoria das taxas o divisor de águas entre elas e os preços públicos, (...) é um verdadeiro sorvedouro de teses e critérios. Trata-se de uma das esquinas da tributarística, onde o estudioso fica perplexo sobre o caminho a seguir”.

Como se vê, o assunto exige cautela máxima. Vamos tratar, inicialmente, do conceito de serviço público.

Nem todas as atividades realizadas pelo Estado podem ser consideradas de serviço público. São serviços públicos aqueles que estão sob o regime de Direito Público. Ao dizer Direito Público, significa não se tratar de atividades regidas pelo Direito Privado, como diz Gastón Jèze: “Dizer que em determinada hipótese existe serviço público equivale a dizer que os agentes públicos, para dar satisfação regular e contínua a certa categoria de necessidades de interesse geral, podem aplicar os procedimentos de Direito Público, isto é, um regime jurídico especial”.

Ou nas palavras de Bernardo Ribeiro de Moraes: “É essencial, na caracterização do serviço como público, a existência de um regime peculiar, um regime jurídico especial, o administrativo, de direito público”.

Tal definição não esgota a matéria, mas ajuda para apartarmos, de início, certas atividades, a entender que diversas categorias de atividades públicas não são, juridicamente, serviços públicos. Várias atividades são regidas pelo Direito Privado, tais como locação de espaços de área pública (Box de mercado popular, por exemplo), construção de obras públicas (obra é algo estático, serviço é dinâmico), permissão ou autorização de direito de uso de logradouros públicos, exploração de atividades econômicas (frigorífico público, matadouro, pedágio em rodovias etc.).

Pode-se, então, dizer que há serviços públicos quando:

I – for uma atividade dinâmica, com estrutura, pessoal e equipamentos próprios;

II – o benefício usufruído pelo usuário é decorrente da própria operação daquela atividade, dependente, portanto, sempre dela ou de sua existência;

III – for um serviço, nítida e essencialmente, de interesse local e coletivo.

Excluídos, assim, do campo de nossa análise aqueles que, conceitualmente, não forem serviços públicos, passamos a discutir a distinção entre taxa e preço público.

O art. 79 do Código Tributário Nacional diz o seguinte:

Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o art. 77 consideram-se:

I – utilizados pelo contribuinte:

a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;

b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;

(...)”.

O inciso I do art. 79 considera, portanto, o serviço tributável quando utilizado efetivamente ou potencialmente pelo contribuinte. Todavia, tanto faz se utilizado efetiva ou potencialmente, há de ser sempre um serviço de utilização compulsória, pois se não fosse de uso compulsório não seria a taxa ex lege, ou seja, estabelecida exclusivamente por lei.

Respeitadas as opiniões divergentes, entendemos ser tributáveis por taxa somente os serviços compulsórios, dos quais o contribuinte não pode recusá-los ou eximir-se do seu pagamento por vontade própria. São serviços públicos divisíveis e específicos, mas, principalmente, de efeitos destinados ao bem-estar da coletividade. A coleta e tratamento de esgoto, a coleta domiciliar de lixo, o fornecimento de água potável são serviços públicos compulsórios porque visam o bem-estar da população em geral, pois evitam males ou cuidam da saúde do contribuinte, mas com repercussão e abrangência a todos os membros da coletividade. Aliás, a compulsoriedade somente existe quando o serviço beneficia a todos, lembrando que essa obrigatoriedade não é alusiva ao pagamento da taxa, e, sim, à utilização do serviço. O contribuinte pode até recusar-se a entregar o seu lixo à coleta, mas a cobrança da taxa lhe é imposta como ônus do dever de cumprir suas obrigações de cidadania, e caso, mesmo assim, prefira queimar ou aterrar o lixo, poderá, ainda, sofrer sanções pelo ato ilícito contra o meio ambiente.

Afinal, por que seria de uso compulsório um determinado serviço público se não fosse esse serviço de interesse coletivo? Porque, embora uti singuli em relação à sua destinação, a importância de sua utilização alcança a todos, é uti universi. O serviço é dirigido ao particular, porém, em benefício da coletividade.

Cabe aqui o exemplo da “taxa de serviços funerários”. Todos nós somos obrigados a sepultar os mortos em locais apropriados e aprovados pelo Poder Público. Tal obrigação é compulsória. Todavia, pode a família escolher um cemitério particular, desde que este tenha licença e aprovação do Estado. Se assim escolher, a família pagará o preço do sepultamento à empresa particular que explora o cemitério. Mas, se preferir o cemitério público, terá de arcar com a taxa que a lei local determinar. Observa-se, então, que o uso é facultativo perante o usuário, mas compulsória a obrigação de sepultar o falecido em local aprovado pelo Poder Público.

Consoante tais observações, rejeitamos, por completo, enumerar como taxas de serviços a prestação de certas atividades oferecidas pelo Poder Público, e prestadas direta ou indiretamente, cuja utilidade é unicamente dirigida ao usuário, sem qualquer repercussão aos demais membros da coletividade. A cobrança desses serviços teria como objetivo único o de angariar receita a favor dos cofres públicos, aproveitando-se da existência da atividade e de sua demanda. Tais serviços são remunerados por preço público e não por taxas.

Sendo, então, um serviço público de resultados que venham causar reflexos aos interesses sociais e coletivos, e desde que seja possível especificá-lo em unidades autônomas de utilização e cujo custo operacional possa ser divisível por usuário, a lei poderá criar uma taxa para custeá-lo.

Lembramos, por oportuno, o serviço de transporte público. Em vista do monumental aumento de veículos particulares em circulação, as médias e grandes cidades brasileiras sofrem com os problemas de trânsito e de tráfego, com ruas congestionadas e engarrafadas. Mesmo assim, não caberia instituir uma obrigação compulsória que determinasse à população o uso do transporte coletivo, embora já ocorram certas restrições ao transporte individual em algumas cidades, como o uso de veículos com placas de numeração contrária ao permitido em dias alternativos.

No entanto, o serviço de transporte é considerado essencial pela Constituição Federal, mas, nem por isso, aplica-se taxa pelo uso do transporte. A tarifa cobrada pelo transporte é preço público, apesar da essencialidade do serviço, porque a obrigação de usá-lo não é compulsória para a coletividade.

Preço público se distingue da taxa por conter relação contratual firmada livremente entre as partes e criando direitos e deveres recíprocos. Não há compulsoriedade ou a obrigação do usuário em servir-se daquele serviço público: o seu interesse é sempre voluntário, provocado por interesse próprio.

Já nos serviços públicos remunerados por taxa, não há qualquer tipo de negociação, assumindo o Poder Público a obrigação de prestá-lo e o contribuinte a de cumprir as exigências legais decorrentes.

Neste sentido, concordamos que muitos serviços constantes na chamada “Taxa de Expediente” não deveriam ser tributadas por taxas, mas, sim, cobradas por preço público.

Vejam a lei municipal abaixo:

Art. X. A Taxa de Expediente tem como fato gerador a prestação dos seguintes serviços:

I - burocráticos, postos à disposição do contribuinte no seu exclusivo interesse;

II - tramitação de petição ou documento, que devam ser apreciados por autoridade municipal;

III - lavratura de termo ou contrato;

IV - emissão, reemissão, remessa, postagem e demais serviços de preparo e entrega de documentos de interesse do contribuinte;

V - emissão de certidões para quaisquer fins, exceto as isentas;

VI – disponibilização de plantas, projetos e desenhos pertencentes ao arquivo municipal para cópia;

VII - emissão e entrega de Guias de Recolhimento;

VIII – averbação de imóveis;

IX - medições sonoras de estabelecimentos ou qualquer recinto fechado;

X - outros serviços não previstos nos incisos anteriores.

Em nossa opinião, nenhum serviço acima deveria ser custeado por taxa. Boa parte deles seria preço público e outros obrigatoriamente gratuitos (emissão de certidão, emissão de guia de recolhimento). A piorar, ainda temos o item X, chamado de “cláusula bonde”, que amealha todos os demais serviços, sem descrevê-los, o que já seria uma flagrante ilegalidade.

Roberto A. Tauil

Dezembro de 2011.