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Fiscalização Municipal

A inteligência fiscal nos Municípios

Roberto A. Tauil – Agosto de 2018.

Introdução: A Inteligência Fiscal

Autor: Paulo Maia, Consultor, especialista em informática e projetos.

Vamos inicialmente definir o que é inteligência nesse nosso contexto. Podemos definir inteligência, como sendo o uso mais racional e otimizado possível dos recursos humanos, financeiros e materiais com os objetivos de eficiência, eficácia e transparência do fisco municipal.

Uma central de inteligência fiscal é fundamentada na recepção, seleção e análise de informações. A inteligência se exprime exatamente na capacidade de analisar o teor das informações recebidas, mediante técnicas de cruzamentos e conciliações dos dados obtidos.

Para que alcancemos o sucesso, precisamos entender que existe uma cadeia de valor, e que a melhor solução, sempre é manter essa cadeia equilibrada, ou seja, cada item da cadeia em um nível semelhante aos demais.

É bastante simples de entender. Não basta, por exemplo, um corpo técnico fazendário qualificado, se eles não contam com uma legislação adequada ou sistemas informatizados adequados.

É comum o investimento massivo em uma ou duas áreas da cadeia de valor, e aí os resultados geralmente não são os esperados. Uma analogia simples seria com um processador de frutas. Não me adianta gastar todo meu dinheiro, investindo no melhor processador de frutas do mundo, mas comprar frutas podres; o resultado será um suco ruim. Também não basta ter frutas boas e bom processador, é preciso, por exemplo, fornecer a energia elétrica estável e na tensão correta para que o processador de frutas possa funcionar conforme seu projeto.

Então, é lógico que temos que dividir nosso investimento ao longo de toda cadeia, para que a mesma seja a mais homogênea possível.

A inteligência fiscal busca cruzar dados fidedignos de várias fontes e forma que possa automatizar a lógica de fiscalização no que for rotineiro. Aquilo que não for rotineiro, ou for expressivo em termos fiscais. Nestes casos, colocamos uma “LUPA”, usando toda infraestrutura tecnológica e a insubstituível capacidade de análise e percepção dos seres humanos.

Basicamente, podemos dizer que o que for rotineiro, será controlado o máximo possível por sistemas e métodos automatizados, e, com eventuais desvios sendo tratados em um plantão fiscal, por exemplo.

O que não for rotineiro sofrerá um acompanhamento e monitoramento diferenciado, inclusive com análises preditivas, de forma que o fisco possa agir de forma preventiva e não somente reativa.

Historicamente, a participação da Fiscalização como fonte de arrecadação apresenta um desempenho considerado ainda fraco, embora seja componente fundamental para a geração da percepção do risco. Ou seja, quanto maior for à qualidade e eficácia da Fiscalização, maior será a arrecadação através da ação voluntária do contribuinte, que se caracteriza basicamente pelo temor do risco assumido, caso almeje praticar a sonegação.

Portanto, a implementação de uma estrutura capaz de proporcionar uma metodologia inteligente na ação fiscal, cuja existência implique na maximização do risco, inibidora de qualquer pretensão de sonegação, cria uma certeza ao contribuinte que a evasão culminará em imediata atuação do Fisco, adicionando ao valor tributável as penalidades cominadas em lei.

A inteligência fiscal nos Municípios

Em 2009, vários Estados firmaram o Protocolo ICMS n. 66 pelo qual era instituído o Sistema de Inteligência Fiscal – SIF e regulava o intercâmbio de informações entre as Unidades da Federação. Em 2012, a Receita Federal do Brasil, através do Protocolo ICMS n. 147, aderiu ao Sistema de Inteligência Fiscal instituído no referido Protocolo ICMS n. 66. Estava, assim, consolidado o Sistema de Inteligência Fiscal.

As Unidades de Inteligência Fiscal fazem parte da estrutura dos órgãos fazendários, com atuação em rede e balizadas por doutrina única e específica, através de sistema integrado, a permitir um fluxo permanente de dados e conhecimentos no âmbito das administrações tributárias, mantendo estreito relacionamento com outros órgãos, no chamado Sistema de Inteligência Fiscal.

De acordo com o Protocolo ICMS n. 66, define-se atividade de Inteligência Fiscal como o exercício sistemático de ações especializadas, visando à obtenção, análise, difusão tempestiva e salvaguarda de dados e conhecimentos, com as seguintes finalidades:

a) assessorar as autoridades fazendárias, nos respectivos níveis e áreas de atribuição, no planejamento, na execução e no acompanhamento das ações da fiscalização, bem como no aperfeiçoamento da legislação tributária e das políticas internas de segurança;

b) detectar e combater a fraude fiscal estruturada;

c) subsidiar os órgãos responsáveis pela persecução penal no combate aos crimes contra a ordem tributária, de lavagem de dinheiro e de outros correlatos.

Enquanto a União e os Estados ajustam suas informações fiscais, os Municípios atuam isoladamente, cada qual procurando à sua maneira tornar mais eficiente e eficaz os seus trabalhos de fiscalização tributária.

Sem desmerecer os demais tributos, o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN é aquele que exige maior ação da fiscalização tributária municipal, porque, na maioria dos casos, o contribuinte paga o que julgar correto (?) e a fiscalização tem cinco anos para invalidar o valor recolhido, ou seja, se nada fizer nesse lapso de tempo, estará homologando tacitamente o pagamento efetuado.

O IPTU, por sua vez, depende da qualidade do cadastro imobiliário e da permanente atualização da planta de valores genéricos. Não depende, assim, diretamente da ação dos Fiscais.

O ITBI é um imposto que depende do Ofício de Registro de Imóveis, que se obriga a exigir a prova de pagamento do imposto ao efetuar o registro das transmissões onerosas dos imóveis. Deveria cumprir, portanto, as obrigações que a lei municipal determinar, pois, caso contrário, o Oficial do Cartório se torna responsável solidário pelo pagamento do imposto. Contudo, em muitos municípios os Cartórios atuam sem qualquer participação ou interferência do fisco municipal. Até mesmo o valor das transmissões ainda não passa pelo exame da fiscalização, pelo menos na maioria dos municípios.

As taxas são cobradas via lançamentos de ofício, a depender, portanto, da qualidade dos cadastros mobiliário e imobiliário, conforme a natureza da taxa.

Temos duas origens geradoras do ISSQN: pelos serviços prestados, cujo sujeito passivo é o próprio prestador; pelos serviços tomados, cujo sujeito passivo, a depender do caso específico, poderá ser o tomador do serviço, obrigado a reter o valor do imposto, ou a recolher o tributo, independentemente do fato de ter sido efetuada a retenção. Neste último caso, temos a figura do substituto tributário, expressamente identificado na lei do Município.

Neste sentido, a fiscalização municipal deve fiscalizar não só os prestadores de serviços locais, mas, também, os tomadores de serviços estabelecidos no Município, que tomam serviços de prestadores ali não estabelecidos. Além disso, identificar a natureza dos serviços tomados, a fim de verificar se tal serviço é tributado ou não no Município onde o serviço foi prestado.

Como se vê, não é fácil o exercício da fiscalização municipal. Já foi o tempo em que Fiscal saía em campo para fiscalizar aleatoriamente, a escolher o sujeito passivo por mera suspeição ou cumprir um arcaico planejamento fiscal por atividade. A inteligência fiscal tem outros caminhos.

A inteligência fiscal se baseia previamente na obtenção e análise de dados. Esses dados são obtidos pela geração de informações dos programas que produzem a emissão de notas fiscais eletrônicas e pelo cumprimento das obrigações acessórias, ou deveres instrumentais, a que são obrigados os sujeitos passivos do ISSQN.

O cruzamento de dados tem efeito de auditagem (fatos ocorridos), mas, também, efeito preventivo (ações proativas), de repercussão futura. Indo mais além, a Inteligência Fiscal pode exercer influência até mesmo nas ações de políticas públicas e no planejamento de serviços públicos. Não se trata, assim, de instrumento exclusivamente arrecadador; pode servir como instrumento de gestão da administração pública municipal.

São elementos imprescindíveis na estruturação da inteligência fiscal:

I – Legislação correta e de efeito prático;

II – Quadro fiscal e staff, todos devidamente capacitados;

III – Instrumentos e equipamentos de trabalho de qualidade, em quantidade suficiente;

IV – Locais de trabalho reservados e de restrito acesso;

V – Convênios funcionais com outros órgãos para compartilhamento de dados.

Legislação

A legislação compreende as leis e os decretos que regulamentam as leis. A lei pode ser ordinária ou complementar. Complementar quando complementa a Lei Orgânica do Município. Assim, quem estabelece a necessidade de lei complementar é a Lei Orgânica, e não do alvitre do legislador municipal. Em geral, as leis orgânicas dos Municípios exigem lei complementar para aprovação do chamado Código Tributário Municipal, mas tal exigência não é regra absoluta, pois em vários municípios a lei orgânica local não institui o requisito de lei complementar.

Forte discussão gira em torno da exigência de lei para instituir as obrigações acessórias (ou deveres instrumentais) dos sujeitos passivos, ou seria possível instituí-las via decreto. Vários juristas de renome entendem que as obrigações acessórias só podem ser instituídas por lei, mas, data vênia, este autor discorda de tal exigência, pois entendemos que o decreto, ato infralegal, poderia ser o instrumento de instituição de obrigações acessórias, conforme dispõe o art. 115 do Código Tributário Nacional:

Art. 115. Fato gerador da obrigação acessória é qualquer situação que, na forma da legislação aplicável, impõe a prática ou a abstenção de ato que não configure obrigação principal.

Se levarmos em conta que o art. 96 do próprio CTN insere na expressão ‘legislação tributária’ tanto os atos normativos primários quanto os infralegais, poder-se-ia dizer que integra a legislação aplicável os atos emanados por decreto. Além disso, exigências ou obrigações documentais são pertinentes à Administração Pública, não tendo o Poder Executivo necessidade de ter a concordância do Legislativo para exercer suas atividades administrativas de rotina.

Quadro Fiscal e Staff

O cargo de Fiscal (ou denominação equivalente) pertence ao quadro de carreira do Município, e os nomeados são selecionados via concurso público. Não há exceção nessa regra. O staff é formado por servidores administrativos, podendo pertencer aos quadros administrativos de carreira, ou, em casos excepcionais, serem contratados por tempo determinado. O staff é o suporte da Administração Fazendária, formado por técnicos administrativos, atendentes, técnicos em edificação, técnicos em Informática etc. Tanto o quadro fiscal quanto o staff precisam ser treinados e capacitados, com participação em cursos, conferências, seminários e, não esquecendo, de visitas a outros municípios para troca de informações e conhecimentos.

Instrumentos e equipamentos de trabalho

São os programas de informática que possibilitam o cruzamento de dados. A Receita Federal cada vez mais utiliza as obrigações acessórias para recebimento eletrônico de informações. Para exemplificar, a Receita Federal recebe:

- Declaração do Imposto de Renda – pessoas físicas e jurídicas. O declarante é o próprio contribuinte;

- Declaração do Imposto de Renda Retido na Fonte. O declarante é o contratante do serviço;

- Declaração de Serviços Médicos. Os declarantes são os profissionais de medicina, hospitais, clínicas, laboratórios e operadoras de planos de saúde;

- Declaração de Informações sobre Atividades Imobiliárias. Os declarantes são empresas do setor imobiliário (Imobiliárias, Incorporadoras, Construtoras);

- Declaração de Operações Imobiliárias. Os declarantes são os Cartórios de Registro de Imóveis e de Títulos e Documentos;

- Declaração de Operações com Cartões de Crédito. Os declarantes são as Operadoras de cartão de crédito/débito;

- Declaração sobre Informações de Operações Financeiras. Os declarantes são as instituições financeiras em geral;

Além das declarações, a Receita Federal tem acesso ao cadastro do DETRAN, da concessionária de energia elétrica, telefonia e de fornecimento de água, notas fiscais eletrônicas dos Estados e Municípios. E outros mais.

Os Municípios que cruzam informações recebem:

- Declaração de Serviços Prestados. Os declarantes são os prestadores de serviços contribuintes ou não do ISS, alcançando instituições imunes e isentas. Cruza essa informação com a relação de notas fiscais de serviços emitidas no mesmo período;

- Declaração de Serviços Tomados. Os declarantes são pessoas jurídicas estabelecidas no Município que tomaram serviços de pessoas jurídicas, independentemente da retenção do ISS na fonte. Cruza essa informação com a declaração de serviços prestados no mesmo período;

- Declaração de Transmissões Imobiliárias. O declarante é o Cartório de Registro de Imóveis. Cruza essa informação com o Cadastro Imobiliário e o controle de pagamentos de ITBI;

- Declaração de Alterações Cadastrais de Consumidores de Energia Elétrica. O declarante é a concessionária distribuidora de energia elétrica. Cruza essa informação com o Cadastro Imobiliário;

- Declaração de Alterações Cadastrais de Fornecimento de Água e Serviços de Esgotos. O declarante é a concessionária que explora a distribuição de água e coleta de esgoto. Cruza essa informação com o Cadastro Imobiliário.

Outros cruzamentos de dados são possíveis mediante assinatura de convênios com a Receita Federal e Fazenda Estadual, pelos quais são obtidas informações sobre operações financeiras, vendas através de cartões de crédito, DETRAN, cancelamento e baixa de inscrições cadastrais etc.

Temos, também, as declarações de registros contábeis, quando as empresas, com a responsabilidade conjunta de seus Contabilistas, enviam anualmente dados sobre os resultados alcançados, retirados do Balanço e dos Demonstrativos de Resultados.

 Local de trabalho

A inteligência fiscal faz com que os servidores fiscais permaneçam o maior tempo possível na repartição, diante de um computador e apurando possíveis distorções ou discrepâncias nos relatórios. Esse trabalho exige concentração e cuidado, não podendo ser um local de movimentação de pessoas e barulhento. E por tratar de assuntos sigilosos, não se admite o ingresso de pessoas estranhas ao serviço.

Convênios

Os Municípios devem providenciar a assinatura de convênios principalmente com a Receita Federal do Brasil e a Secretaria Fazendária Estadual. Graças a esses convênios, os Municípios passam a receber informações valiosas, utilizadas no cruzamento de dados.

O assunto é vasto, mas ficamos por aqui.