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Tributos Municipais

A constituição do crédito tributário municipal - IPTU

Roberto A. Tauil – Agosto de 2016.

João é proprietário de um imóvel na área urbana de determinado Município. A lei desse Município designa como um dos fatos geradores do IPTU a propriedade de imóvel urbano. Ocorre, porém, que o imóvel de João não está inscrito no cadastro imobiliário do Município, e, por isso, não houve qualquer ato administrativo que viesse a dar materialidade à incidência do imposto.

No exemplo, ocorre a fato gerador, mas sem significação material a desencadear direitos e deveres entre João e o Município, pois não temos, ainda, o fato jurídico que concretize a obrigação tributária.

Vamos, porém, supor que João, sabedor que deveria pagar o IPTU do seu imóvel, e que, por certo, o Município se omitia a não cobrá-lo, comparecesse espontaneamente à repartição e, antes de qualquer ação fiscal, confessasse a existência da obrigação tributária, com o intuito de efetuar o pagamento do imposto. Em tal situação, o cadastro abriria o procedimento administrativo, providenciaria a inscrição do imóvel, com todas as informações necessárias, e, então, emitiria a guia de pagamento, mas, não adicionaria ao valor as penalidades pecuniárias e a multa de mora. Cobraria apenas o principal atualizado e os juros moratórios. Ocorreria aí aquilo que se chama ‘denúncia espontânea’.

Ocorre que João não comparece coisa nenhuma na repartição e nada confessa. E tudo ficaria assim, em brancas nuvens, mas, três anos depois, os agentes do fisco constatam a existência daquele imóvel. Abrem procedimento administrativo e providenciam de imediato o apanhado de dados necessários que venham a permitir a concretização do fato jurídico. E se dá, assim, a constituição do credito tributário dos exercícios permitidos, a instaurar o vínculo obrigacional. Surge o chamado lançamento tributário. São lançamentos dos exercícios ainda permitidos, ou seja, que ainda não caducaram pela decadência. Se tivessem passado cinco anos, não haveria mais o direito de lançar.

João foi apanhado a tempo! E por causa de sua omissão (intencional ou não), vai pagar, além do principal atualizado, os juros moratórios, a multa de mora e a penalidade pecuniária, tudo conforme dispor a lei municipal. Temos aí o que Leandro Paulsen denomina de ‘Princípio Colaborativo’, a obrigação de todos em colaborar com o fisco, inclusive de assumir uma dívida real embora não formalizada pelo sujeito ativo. O Princípio Colaborativo tem íntima correlação com o princípio moral que, por sua vez, estreita raiz com os aspectos culturais das pessoas.

A expressão ‘lançamento’ adota a técnica utilizada na contabilidade. O lançamento de um tributo não deixa de ser um registro contábil nos livros e controles do sujeito ativo. Registra um crédito contra um contribuinte identificado, o valor desse crédito e o seu descritivo histórico. Assim, todos os lançamentos tributários deveriam ser informados ao setor contábil para que ficassem devidamente registrados em controles extracontábeis, pois a Contabilidade Pública não registra “Tributos a Receber”, exceto os vencidos e lançados em Dívida Ativa. Tal fato não deveria impedir a existência de um controle dos créditos tributários a receber.

Em muitos municípios o motivo da falta de contabilização dos lançamentos é, por incrível que pareça, a existência de sistemas informatizados diferentes (contábil e tributário) que não se ‘falam’, não trocam informações por meios eletrônicos. Nas expressões usuais, um ‘não bate’ com o outro. Torna-se, então, necessário o vai e vem de processos ou o preparo de relatórios de papel, sem qualquer segurança na troca de tais informações.

O art. 142 do Código Tributário Nacional trata o lançamento como “o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação”. Surge aí uma dúvida, pois, a nosso ver, o lançamento não é o procedimento administrativo, mas, sim, um possível resultado desse procedimento. Se a própria redação diz que o procedimento tem em vista verificar a ocorrência do fato gerador, evidente que o lançamento resulta do procedimento, como um ato administrativo próprio e específico.

De qualquer modo, o lançamento decorre de procedimento administrativo. Procedimento Administrativo Tributário é uma espécie do gênero processo, mas desenvolvido na própria repartição fiscal, ou seja, uma sucessão de atos administrativos que “encadeiam e que condicionam uma decisão final”, segundo Carlos Ary Sundfeld.  

O fundamental, portanto, é que todo lançamento tributário tem por origem um ‘processo’ administrativo. Esse procedimento deve ser amparado por lei e cumprir regras estabelecidas na legislação local. Deve seguir, portanto, um rito processual ditado em regulamento, com base no princípio da legalidade absoluta.

No exemplo do ‘caso’ João, trata-se de um lançamento chamado ‘de ofício’. O Código Tributário Nacional trata de três tipos de lançamentos tributários: direto ou por ofício; misto ou por declaração; e por homologação. Em nossa opinião, porém, todos os lançamentos são da modalidade ‘direto ou por ofício’. Não importam os fatos precedentes, aqueles que antecedem o lançamento, tanto faz a declaração do sujeito passivo, como no caso do Imposto de Renda, ou o recolhimento espontâneo do sujeito passivo, como pode ocorrer no ISS. Atos precedentes não são lançamentos tributários. E nem poderiam ser considerados ‘atos preparatórios’ do lançamento definitivo. Como bem diz o Professor Paulo de Barros Carvalho, “as modalidades de lançamento, estipuladas no Código Tributário Nacional, revelam, no fundo, singularidades procedimentais e, vimos de ver, o procedimento não é da essência do lançamento”.

Voltando ao ‘caso’ João, como conseguiu o fisco descobrir a existência do imóvel? Muitas das vezes a descoberta é puramente casual, a demonstrar enorme falha nos controles cadastrais. Há, porém, serviços de rotina administrativa que possibilitam ‘pescar’ imóveis clandestinos. Um deles é a triagem periódica das matrículas imobiliárias do Ofício de Registro de Imóveis com o existente no Cadastro municipal. Outra maneira é o permanente trabalho de campo dos técnicos do Município em vistoria aos imóveis, rua a rua, bairro a bairro. Outra forma utilizada é o chamado recadastramento com a técnica da aerofotogrametria.

Evidenciada a existência do imóvel, a autoridade provoca a abertura do procedimento administrativo, emitindo uma ordem de fiscalização dirigida a um servidor cujas atribuições lhe deem competência de atuar, ou uma intimação ao proprietário para que este apresente a documentação requerida. O procedimento culminará com a notificação de lançamento ao contribuinte, dando-lhe prazo para defesa. Além da notificação de lançamento do principal, mais juros moratórios e multa de mora, a fiscalização emitirá, também, o auto de infração relativo à penalidade pecuniária capitulada na lei do Município.

Somente depois de transitado administrativamente, o lançamento será efetivado, tanto do principal quanto da penalidade. É neste momento que as guias de pagamento são emitidas e enviadas ao contribuinte, entregues em mãos ou através de carta AR.

Em casos similares, importante observar que as guias devem ser emitidas depois da conclusão do procedimento administrativo. Antecipá-las ao processo poderá ser motivo de nulidade absoluta, ou anulável com direito de ratificação posterior à conclusão do processo administrativo.

Saindo do ‘caso’ João e entrando na constituição dos créditos de IPTU dos imóveis já devidamente cadastrados, o procedimento segue caminho diferente. Devemos aqui lembrar de que a data do fato gerador do imposto ocorre no dia 1º de janeiro de cada ano. Trata-se de um imposto patrimonial, incidindo sobre imóveis urbanos a cada exercício. Diferente, pois, das hipóteses de incidência do ISS, cujo fato gerador decorre de cada prestação de serviço, e do ITBI, cujo fato gerador decorre de cada transmissão onerosa, intervivos, de imóveis. No caso do ISS, para facilitar, as prestações de serviços são somadas mensalmente, ocorrendo, deste modo, pagamentos mensais (exclusive quando se trata de profissionais autônomos e sociedades profissionais, que podem ter outro tratamento legal).

O IPTU tem, portanto, características peculiares. Uma delas é que todos os lançamentos são feitos na mesma data. Seria, então, necessário fazer um procedimento para cada contribuinte? A resposta é não. Permite-se abrir um procedimento administrativo único para todos os contribuintes inscritos, recomendando-se inserir uma planilha com todas as inscrições, ou seja, com a numeração das matrículas do cadastro. Em geral, a abertura do procedimento é providenciada pela chefia do Cadastro Imobiliário, instruindo com informações sobre o valor total da receita estimada e o número total de inscrições. Cabe à autoridade superior da chefia do Cadastro Imobiliário, ou ao Secretário Municipal, deferir o procedimento e autorizar os lançamentos.

Em tal situação, os lançamentos são registrados individualmente nas inscrições cadastrais. Esse trabalho, geralmente, é feito por meio eletrônico, mas ainda se vê em Municípios de pequeno porte a árdua tarefa de digitação manual em cada inscrição.

Do lançamento à emissão das guias ou carnês de pagamento. A entrega das guias ou dos carnês serve como notificação ao contribuinte. Não é, portanto, necessário notificar os contribuintes previamente, mas é evidente que as guias ou carnês devam ser entregues em prazos suficientes à data do vencimento, tanto para o contribuinte tomar ciência da dívida, como, também, para impugnar o lançamento.

Abaixo, uma decisão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:

Nos termos da Súmula 397 do STJ, não restam duvidas de que a constituição definitiva do crédito tributário decorrente da incidência do IPTU ocorre com a notificação do sujeito passivo através da remessa da guia de pagamento ao seu domicílio. - Consoante jurisprudência do colendo Superior Tribunal de Justiça, cabe ao contribuinte o ônus da prova de que não recebeu a notificação em seu endereço. - Tratando-se de execução de crédito referente a IPTU, na qual é prescindível a juntada de comprovante da notificação do lançamento, cabe à parte executada o ônus de comprovar que não recebeu a respectiva guia de recolhimento do tributo, de modo que impõe-se a cassação da sentença que julgou extinto o processo por ausência de comprovação de tal notificação.

TJ-MG - Apelação Cível AC 10210130068161001 MG (TJ-MG) – 08/10/2014.

Bem, o assunto é vastíssimo, mas não vamos cansar os pacientes leitores.