Tributos Municipais

As taxas municipais de poder de polícia

Roberto A. Tauil – Julho de 2018.

Introdução

Diz o inciso II do art. 145 da Constituição Federal que a União, Estados, DF e Municípios podem instituir “taxas, em razão do exercício do poder de polícia...”. Essas taxas decorrem da necessidade do Poder Público em fiscalizar e controlar os interesses individuais, a fim de resguardar o interesse coletivo. Todas as atividades individuais que se submetem previamente a uma aprovação do Poder Público, ou são submetidas a uma regular fiscalização da Administração Pública, no interesse do bem comum, podem ser tributadas por uma taxa de poder de polícia, se assim prescreveu a lei do ente político que aprova ou fiscaliza a atividade específica.

Adotando o conceito aplicado nos Estados Unidos, poder de polícia (Police Power) “tem por conteúdo assegurar e promover o bem-estar público, restringindo a liberdade e a propriedade privada” (Ernest Freund). Essa restrição à liberdade de as pessoas poder fazer qualquer coisa que venha a conflitar com o interesse coletivo, faz com que o Poder Público institua setores especiais de controle e fiscalização de tais ‘liberdades’. Assim, sempre que existir um órgão controlador e fiscalizador de determinadas atuações individuais, a controlar, fiscalizar, liberar licenças prévias que autorizem os particulares a realizar certas coisas, a lei local poderá instituir uma taxa que venha a custear essas repartições da Administração Pública.

De acordo com o normativo constitucional, os Municípios têm diversas obrigações decorrentes do poder de polícia. Dentre essas, temos o controle das construções de obras particulares, da localização, da segurança e da higiene dos estabelecimentos comerciais, industriais e de serviços, da proteção ao meio ambiente, da proteção sanitária, da qualidade dos alimentos produzidos ou comercializados, dos veículos de transporte coletivo, dos engenhos de propaganda e publicidade expostos nos logradouros públicos, e tantos mais.

O art. 78 do Código Tributário Nacional define poder de polícia da seguinte forma:

“Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.

Pode-se dizer que são elementos característicos do poder de polícia:

a) ser exercida exclusivamente pela Administração Pública, não se admitindo repassar tal autoridade para particulares;

b) ser coercitiva, independentemente da vontade do particular;

c) ter sempre como finalidade a proteção do interesse coletivo.

d) a Administração possuir, comprovadamente, um setor específico de controle e fiscalização da atividade.

Neste sentido, a taxa de poder de polícia deve ser um tributo instituído sempre em função do exercício do poder de polícia, ou seja, a causa jurídica dessas taxas é a atividade estatal decorrente do exercício do poder de polícia, dirigida ao contribuinte.

Base de cálculo

A base de cálculo das taxas de poder de polícia é específica, tendo sempre como pressuposto o custo que lhe deu origem. Como disse Alfredo Augusto Becker, “unicamente o valor do serviço estatal ou coisa estatal poderá ser tomado como base de cálculo que, depois de convertida em cifra pelo método de conversão, sofrerá a aplicação da alíquota da taxa”.

A ideia base será a de custear o serviço. O legislador deve, então, ter como premissa o montante de despesas da Administração Municipal para manter em funcionamento o órgão que controla, processa e fiscaliza a atividade submetida ao poder de polícia. Tendo por base esse montante estima-se o universo de demandas de sua atuação, a fim de poder dividir o custo em ações unitárias.

Não se trata de cálculo fácil de fazer e nem exigirá um rigor absoluto a promover um ‘empate’ entre totais de despesas e receitas com o tributo. Mas a meta busca alcançar esse nivelamento, ou, pelo menos, um equilíbrio razoável de resultado.

As taxas municipais de poder de polícia

Em termos municipais, podemos relatar as seguintes atividades que podem ser tributadas por taxa de poder de polícia:

I – O poder de polícia das Construções de obras particulares.

O proprietário de um imóvel tem o direito de nele construir, mas esse direito não é absoluto, se levarmos em conta o respeito à vizinhança, aos limites exigidos, ao tipo do projeto permitido naquele local, às dimensões do prédio etc. Neste sentido, além das normas previstas no Código Civil, relativas aos direitos de vizinhança, o Município se obriga a legislar sobre outras exigências que devem ser cumpridas pelo proprietário ou executor da obra.

Em geral, os Municípios elaboram uma lei denominada “Código de Obras e Edificações”, porem, alguns municípios utilizam uma lei geral, denominada de “Código de Poder de Polícia”, no qual a parte relativa às Obras e Edificações compõe um capítulo próprio.

Existindo a lei, que é indispensável, o Município passa a exercer controle e fiscalização dos projetos de construção, durante a execução da obra e aprovação de sua conclusão. No entanto, na própria lei ou se esta atribuir competência ao Poder Executivo para regulamentar a matéria, torna-se necessário definir o que vem a ser obra para fins de seu controle pelo governo municipal.

A pintura de uma casa é uma obra, mas pode o Município dispensar a solicitação de sua execução, quando se tratar de uma pintura interna ou da parte externa de uma casa residencial. Pode, porém, exigir a prévia solicitação quando se tratar da pintura de uma fachada de edifício, obra que pode criar transtornos ou perigo aos transeuntes.

As obras podem, portanto, ser distribuídas em dois grandes grupos:

A – Aquelas que podem colocar em risco os moradores, vizinhos e transeuntes;

B – Aquelas de baixo risco ou que não sejam perigosas aos moradores, vizinhos e transeuntes.

Em geral, as execuções das obras do grupo A devem ser previamente requeridas à Administração Pública Municipal e obter a indispensável licença para executá-las. A lei municipal ou o regulamento deve detalhar as obras que compõem o grupo A, dispensando as demais da aprovação prévia do setor técnico que controla e fiscaliza as obras de construção.

As taxas de poder de polícia das obras de construções são assim distribuídas:

1) Taxas de Vistoria;

2) Taxas de Licenciamentos.

Quando o setor responsável é obrigado a enviar um técnico (geralmente do cargo de Fiscal) para vistoriar o local da obra, a lei municipal estabelece a cobrança de uma taxa de vistoria. Essa taxa serve para custear as despesas administrativas de locomoção e do tempo despendido pelo técnico em sua visita ao local da obra. Além disso, deve cobrir também as despesas de processamento do serviço. A taxa de vistoria é cobrada tanto na visita inicial do Fiscal, quanto na visita que ocorre na conclusão da obra, quando o técnico aprova ou desaprova a sua conclusão. O mais comum é a cobrança de uma taxa de vistoria única (inicial e final) a ser paga antes do início da obra, cujo comprovante é juntado ao requerimento inicial. Ou seja, o seu valor já compreende o custo total correspondente a todas as visitas e procedimentos administrativos exigidos.

As taxas de licenciamentos são mais comuns nas execuções de obras de construção total de uma edificação, tais como a construção de uma casa, de um edifício. Temos, então, a liberação da Licença de Construção, também conhecida como Alvará de Construção, e a liberação da Licença de Habitabilidade, ou Habite-se, liberada na conclusão da obra. Nesses casos, alguns Municípios instituem uma única taxa de licenciamento, já alcançando o Habite-se no final da obra. Ou seja, o Município cobra uma taxa única ao ser requerida a aprovação da construção, ficando o contribuinte dispensado de pagar outra taxa ao final da obra, para receber a licença de habite-se. Evidente que, em tais casos, o valor da taxa já agrega os custos de licenciamento inicial e os custos decorrentes da análise de conclusão da obra. Outros Municípios, porém, cobram duas taxas distintas: uma na liberação do Alvará de Construção; e outra na liberação do Habite-se. Aparentemente, a cobrança de uma taxa única inicial é mais razoável, pois  envolve as visitas periódicas da fiscalização e, também, evita a cobrança de outra taxa ao final da construção, quando o contribuinte normalmente já está com certas dificuldades financeiras (principalmente quando se trata de construção de casa residencial).

II – O Poder de Polícia na liberação de funcionamento de Estabelecimentos.

Segundo o Código Civil, “considera-se estabelecimento todo complexo de bens organizado, para exercício da empresa, por empresário, ou por sociedade empresária” (art. 1.142). Estabelecimento pode ser tanto uma gigantesca unidade industrial como um singelo escritório de um advogado. Qualquer estabelecimento para funcionar necessita da liberação de uma licença de funcionamento, isto é, de um Alvará de Funcionamento.

A depender da lei local, temos duas exceções à exigência do Alvará de Funcionamento:

A – quando a atividade econômica é exercida na própria residência do profissional;

B – quando a empresa, o indivíduo, ou a sociedade tem como sede apenas um endereço de referência, para registro, em cujo local a atividade econômica não é exercida.

No caso da alínea A, quando o exercício da atividade necessita de equipamentos próprios e recebe clientes e fornecedores na residência, pode a lei municipal instituir a obrigatoriedade do Alvará de Funcionamento, dando ao imóvel a característica de uso misto, tanto residencial quanto empresarial.

Em relação à taxa de licença de estabelecimentos, Bernardo Ribeiro de Moraes diz o seguinte: “A causa jurídica dessa taxa é a atividade municipal de vigilância, controle e fiscalização do cumprimento da legislação específica ditada pelo exercício do poder de polícia, na salvaguarda do interesse público (questões de localização, segurança, incolumidade, higiene, sossego, bons costumes, ordem social etc.), a que se submete qualquer pessoa que pretenda exercer atos preparatórios de localização ou instalação, ou de início e continuação de atividade remunerada dentro do território do Município”.

Em geral, os Municípios têm três setores de fiscalização de estabelecimentos:

A – Fiscalização de Posturas Municipais;

B – Fiscalização Sanitária, ou Vigilância Sanitária;

C – Fiscalização de Meio Ambiente.

A lei municipal deve identificar os estabelecimentos para determinar o setor de fiscalização que ficará incumbido de controlar o exercício de suas funções econômicas ou sociais. Deste modo, a Fiscalização de Posturas se incumbe dos estabelecimentos que estão fora do campo de atuação da Fiscalização Sanitária e do Meio Ambiente. Uma loja de comércio de sapatos, ou de roupas, por exemplo, seria da alçada da Fiscalização de Posturas. Mas, um restaurante seria fiscalizado pela Fiscalização Sanitária, e não pelo setor de Posturas. Uma empacotadora de carvão é fiscalizada pelo setor de Meio Ambiente. Um supermercado, pela Fiscalização Sanitária. Compete à lei municipal estabelecer quem é contribuinte de qual taxa, conforme sua atividade econômica. Se houver mais de uma atividade num mesmo estabelecimento, prevalece a de maior risco ao bem-estar coletivo.

Um equívoco que assombra é exigir de um só estabelecimento o pagamento de mais de uma taxa de poder de polícia, se a sua atividade é fiscalizada somente por um setor de fiscalização. Uma panificadora ou confeitaria é submetida apenas à fiscalização sanitária, o que torna incabível ao Município cobrar desse estabelecimento taxas de Fiscalização de Posturas e de Meio Ambiente. Deveria submeter-se tão somente ao pagamento da Taxa de Fiscalização Sanitária.

Taxa de Alvará

Quando se pretende colocar em funcionamento um estabelecimento, o seu titular solicita ao Município o Alvará de Funcionamento. O órgão municipal que centraliza o recebimento de pedidos de alvará pode estar localizado na Secretaria de Finanças ou em outra qualquer, mas o processo deve ser encaminhado ao setor de fiscalização responsável pela atividade que será exercida naquele estabelecimento. Se for, por exemplo, uma farmácia, o processo será encaminhado à Fiscalização Sanitária, encarregada de visitar o local para vistoriar o estabelecimento.

Deste modo, haverá a cobrança de uma taxa inicial de vistoria, pois a visita ao local demanda em despesas para a repartição. No nosso exemplo, seria a Taxa de Vistoria da Vigilância Sanitária. Aprovado o estabelecimento, inscreve-se a empresa e se emite o Alvará de Funcionamento. Esse Alvará de Funcionamento não é do órgão de atendimento ou da Vigilância Sanitária: é da Prefeitura, o que permite o funcionamento do estabelecimento. Equivocadamente, vários municípios emitem vários ‘alvarás’, como se cada um viesse a completar ou sobrepujar a importância do outro.

Liberado o Alvará de Funcionamento, passa-se a cobrar a Taxa de Fiscalização do Estabelecimento, anualmente, porque a fiscalização passará a ser permanente. Tanto faz se o Alvará deverá ser renovado a cada ano (nos casos de atividades de alto risco), ou terá validade definitiva (nos casos de atividades de baixo risco), a Taxa de Fiscalização do Estabelecimento será cobrada anualmente em todos os casos. Todavia, a taxa anual será unicamente do setor responsável por sua fiscalização, a depender da atividade que o estabelecimento exerce.

Sendo assim, temos duas Taxas que tributam os estabelecimentos:

A – A Taxa de Vistoria, cobrada quando o estabelecimento requer o seu alvará inicial, e quando promove alterações no seu contrato, como mudança de atividade ou de endereço;

B – A Taxa de Fiscalização do Estabelecimento, cobrada anualmente, de acordo com o órgão que fiscaliza a atividade lá exercida, podendo ser Posturas, Vigilância Sanitária ou Meio Ambiente.

Inadmissível a cobrança de mais de uma taxa de fiscalização, se não há contrapartida de atuação. Isso, porém, não quer dizer que a cobrança depende do efetivo exercício de fiscalização naquele estabelecimento. Exige-se, isso sim, que, de fato, exista um quadro fiscal, composto de servidores de carreira e de cargos específicos. A dizer, portanto, que o Município pode instituir a Taxa de Fiscalização do Meio Ambiente, por exemplo, se possuir realmente um quadro de carreira de Fiscais de Meio Ambiente.

III – O Poder de Polícia na Fiscalização de Propaganda e Publicidade

A Administração Municipal tem competência, nos termos da lei, de controlar e fiscalizar a propaganda e publicidade, por quaisquer meios, expostas em vias e logradouros públicos, ou em locais deles visíveis ou de acesso ao público.

São meios de propaganda e publicidade os painéis, as placas, os totens, veículos com alto falante, pinturas em fachadas, engenhos etc. Em geral, o setor de Posturas é o responsável pela fiscalização dos anúncios de propaganda e publicidade, mas, muitas vezes, a fiscalização de obras também participa quando o engenho requer técnicas especiais de construção.

Para custear os serviços de fiscalização, o Município pode instituir por lei a cobrança da Taxa de Licença para Propaganda e Publicidade, cujo fato gerador é a licença concedida ao contribuinte para instalar a sua propaganda. Como se vê, a taxa incide sobre a liberação da licença, não se tratando de uma taxa anual, porém, o contribuinte sofre mais incidências quando promove alterações de local ou do layout do tipo de anúncio.

Essas são as principais taxas municipais de poder de polícia, mas diversos municípios costumam confundir preço público com taxa, a criar taxas estranhas do tipo ocupação da área pública, serviços funerários, licenças de bancas de jornais, quiosques, etc., todas pertinentes a preço público.