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Tributos Municipais

Comentários ao aspecto espacial do IPTU

Roberto A. Tauil – Outubro de 2015.

Questão das mais tormentosas é a definição do aspecto espacial do IPTU, de forma a evitar conflitos com o Imposto Territorial Rural – ITR. A dificuldade maior está na sistematização das normas jurídicas que devem ser aplicadas, investigá-las e melhor interpretá-las, isto é, a hermenêutica envolvida em função dos textos jurídicos existentes e que se embaralham de maneira tal que chega a confundir o caminho a ser perseguido. Esta é, realmente, a maior dificuldade dos legisladores municipais na formulação das normas locais, dos seus aplicadores e dos prováveis ou supostos contribuintes.

Iniciemos com um pequeno resumo da legislação aplicável à questão:

- Em 30 de novembro de 1964, foi publicada a Lei Ordinária federal n. 4.504 que instituiu o chamado “Estatuto da Terra”. Esta Lei, no seu art. 4º, I, conceituou imóvel rural como sendo o prédio rústico de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial.

Seriam, assim, observados dois aspectos relevantes:

a) a localização do imóvel rural não seria condição importante para conceituá-lo;

b) a destinação ou utilização do imóvel seria condição fundamental para defini-lo como imóvel rural;

c) “prédio rústico”, no caso, tem mais o sentido da vocação econômica do imóvel, não podendo ser interpretado como se fosse a região onde estiver localizado;

d) “área contínua” designa a possibilidade de exploração econômica como um todo, na continuidade de sua utilização, nada tendo a ver com a continuidade física do imóvel.

- Em 25 de outubro de 1966, foi publicada a Lei Ordinária federal n. 5.172 (posteriormente considerada como lei complementar) que abandonou o critério da destinação ou utilização do imóvel, para concentrar-se no critério da localização.

Deste modo, ao definir o fato gerador do ITR estabeleceu o seguinte (art. 29): “O imposto, de competência da União, sobre a propriedade territorial rural tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do Município”.

Ao tratar do IPTU, o CTN destaca três critérios de suma importância:

a) os imóveis sujeitos ao imposto teriam de ser localizados na zona urbana (art. 32);

b) a definição de zona urbana seria de competência da lei municipal; porém,

c) desde que observado o requisito mínimo da existência de, pelo menos, dois dos seguintes melhoramentos construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;

II – abastecimento de água;

III – sistema de esgotos sanitários;

IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado.

Todavia, o CTN abriu uma exceção à regra: “a lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior”. Ou seja, mesmo que não possua qualquer melhoramento público, os imóveis loteados passam a ser tributados pelo IPTU por equiparação.

Importante observar que o texto se refere às “zonas definidas”, o que nos dá a entender da existência de diversas zonas consideradas urbanas e não uma como um todo. A dizer melhor, o território municipal pode ser formado por diversas aglomerações urbanas, assim definidas se houver em cada uma os melhoramentos públicos indicados.

Em relação aos loteamentos, evidente que, para ser aprovado, exigem-se alguns melhoramentos públicos, como arruamento, rede de iluminação e outros quesitos, a depender das normas locais. E apesar de fazer referência apenas a loteamentos, estende-se o conceito também para os chamados condomínios fechados.

Observa-se, portanto, que o CTN designa a competência dos Municípios na definição de zonas urbana e rural, mas a condiciona ao cumprimento de certos requisitos acima expostos.

- Em 18 de novembro de 1966 (mesmo ano do CTN), o Governo Federal publicou o Decreto-lei n. 57 (aceito depois como lei complementar), que traz de volta o critério da destinação ou utilização do imóvel. Diz que o IPTU incidirá sobre a propriedade, o domínio útil ou posse de bem imóvel por natureza ou acessão física, desde que destinado a fins não rurais, qualquer que seja a sua localização.

A dizer, então, que o IPTU alcançará todos os imóveis, não importa a zona, exceto aqueles destinados a fins rurais. De certo modo, parece que o legislador esqueceu o U do IPTU. E vice-versa: o ITR alcançará todos os imóveis de fins rurais, não importa a sua localização.

E ainda: o art. 14 do Decreto-lei n. 57 diz que o ITR não abrange o imóvel que, comprovadamente, seja utilizado como ‘sítio de recreio’ e no qual a eventual produção não se destine ao comércio, incidindo assim, sobre o mesmo, o IPTU.

E mais ainda, a seguir o próprio raciocínio da exclusividade da destinação do imóvel, acrescenta no seu art. 15 que o IPTU não abrange o imóvel que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR.

A norma estabelecida no art. 16 do Decreto-lei n. 57 tem pouca repercussão nas leis municipais, mas não deixa de ser assunto importante, principalmente quando se tratar de imóveis destinados à lavoura ou pecuária, cujos proprietários resolvam loteá-los e abandonar sua natureza tipicamente rural. Este art. 16 diz que os loteamentos de áreas situadas fora da zona urbana só serão permitidos quando atendido o disposto no art. 61 da Lei n. 4.504 (Estatuto da Terra). O § 2º do citado art. 61 diz o seguinte:

“§ 2º O proprietário de terras próprias para a lavoura ou pecuária, interessados em loteá-las para fins de urbanização ou formação de sítios de recreio, deverá submeter o respectivo projeto à prévia aprovação e fiscalização do órgão competente do Ministério da Agricultura ou do Instituto Brasileiro de Reforma Agrária, conforme o caso”.

- Em 12 de dezembro de 1972, foi publicada a Lei Ordinária federal n. 5.868 que instituiu o Sistema Nacional de Cadastro Rural, que também abandonou o critério da localização, manteve o da destinação e incorporou mais um ingrediente: o da situação, ou tamanho, do imóvel.

Diz o art. 6º da Lei n. 5.868 que, para fins de incidência do ITR, considera-se imóvel rural aquele que se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal ou agroindustrial e que independentemente de sua localização, tiver área superior a 1 hectare.

E diz ainda que os imóveis não enquadrados na regra acima, independentemente de sua localização, estão sujeitos ao IPTU (Parágrafo único do art. 6º). Ora, lei federal ordinária legislando sobre matéria tributária municipal? Por isso, o art. 6º e o seu § 1º foram banidos por inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, em 1982, e o Senado Federal suspendeu a sua execução por meio da Resolução n. 313, de 1983. Não há, portanto, que falar mais sobre os efeitos da Lei n. 5.868 em matéria tributária.

Dito isso, como ficam os legisladores municipais diante dessa miscelânea de leis e de normas até conflitantes?

A resposta óbvia é a obediência inicial à Constituição Federal. Não se pode esquecer que a competência dos Municípios, segundo o disposto no art. 156, I, da CF, é a de instituir o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana. Ao mencionar ‘urbana’ expressa um dos elementos intransponíveis da competência municipal: o IPTU somente alcança imóveis localizados em zonas urbanas. A palavra ‘urbana’ no texto constitucional simplesmente adjetiva as propriedades tributáveis pelo imposto, isto é, não seriam quaisquer imóveis, mas, exclusivamente, os localizados nas zonas consideradas urbanas no território municipal.

Contudo, surge a pergunta inafastável: qual é a delimitação da chamada zona urbana ou zonas urbanas? Sem dúvida, a definição da palavra urbana é ambígua e insere diversos sentidos. Urbana se origina de urbe que, por sua vez, designa cidade que, por sua vez, representa um aglomerado de habitações e atividades comerciais. Mas uma vila, um povoado, um distrito, um assentamento, uma aldeia também representam um aglomerado de habitações com algumas atividades comerciais, apesar de não serem, por definição, uma cidade.

Mas, sintetizar que ‘urbano’ dá ideia de um aglomerado de casas e lojas ainda não esclarece totalmente a questão. Ao sobrevoarmos São Paulo, quando o avião levanta voo ou se prepara para pousar, são vistas algumas casas (e mansões!) escondidas entre as árvores da serra da Cantareira, distantes de tudo, com uma estradinha singela a levá-las aos centros urbanos. O mesmo se vê nas vizinhanças de outras grandes cidades. Seriam esses imóveis considerados urbanos? Certa vez, um misantropo muito rico resolveu construir sua casa afastada de qualquer aglomerado humano, mas equipada com os mais altos requintes da tecnologia a oferecer-lhe total conforto. Seria essa propriedade considerada urbana?

Pois bem, compete, realmente, aos Municípios estabelecer uma política de desenvolvimento urbano e instituir o plano diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. Ademais, compete aos Municípios legislar sobre normas urbanísticas, por ser matéria de interesse local. O Professor Roque Antonio Carrazza, baseado no princípio da autonomia municipal, defende que zona urbana é aquela que o próprio Município assim considera em sua lei.

Todavia, somos de opinião que a competência municipal de legislar sobre desenvolvimento urbano e de delimitar o que viria a ser sua zona urbana, não permite aos Municípios ampliar o campo de tributação pelo IPTU, em detrimento do ITR. Estabelecer critérios urbanísticos é uma coisa; utilizar tais critérios com o propósito de tributar já seria outra coisa.

Ou seja, pode o Município até determinar que todo o seu território seja considerado urbano, para fins de planejamento urbanístico. Mas tal determinação tem objetivo exclusivamente urbanístico, e não tributário.

O jurista Aires F. Barreto segue tal entendimento: “Ninguém nega – porque seria rematado erro – que o Município é ente político-constitucional, como não se nega a sua autonomia e, nem mesmo, que zona urbana seja matéria pertinente ao interesse local. Por isso, pode o Município legislar sobre essa matéria, definindo zona urbana, para fins edilícios, para fins outros de natureza administrativa (...). O mesmo não pode ser dito, porém, quando a definição de zona urbana é para fins de IPTU. É que se, de um lado, a competência municipal é exclusiva no que pertine à tributação imobiliária urbana, de outro, é a União, igualmente competente, e também em caráter exclusivo, para criar o imposto sobre a propriedade imobiliária rural” (Curso de Direito Tributário Municipal, Saraiva, 2009, pp. 194/195).

Por quê? Porque o Município tem que respeitar a Constituição e saber distinguir as incidências do IPTU e, consequentemente, do ITR. Caso contrário, poderá incorrer na inconstitucionalidade da bitributação, ou cobrar tributo de quem não deveria cobrar.

Neste sentido, vale comentar alguns critérios da incidência do Imposto Territorial Rural – ITR, estabelecidos na Lei Federal n. 6.746, de 10/12/1979.

Os imóveis tributados pelo ITR são somente aqueles utilizados na exploração agrícola, pecuária e florestal. E somente são tributados os imóveis de tamanho igual ou superior a 2 Módulos Fiscais. Não há incidência sobre imóveis rurais com área igual ou inferior a 1 Módulo Fiscal.

Observa-se, portanto, que o ITR tributa, exclusivamente, os imóveis que exploram atividade agrícola, pecuária ou florestal. A expressão explorar tem um sentido econômico, de usar a terra para proveito econômico, para auferir lucro. Se no quintal da minha casa uma laranjeira produz laranja não será por isso que o meu imóvel esteja enquadrado no ITR. Tem que haver o sentido de exploração econômica. E aqui não podemos esquecer a definição de “área contínua” visto acima. Não caberia a incidência do ITR de um imóvel que aproveita apenas um pequeno espaço do terreno para criar galinhas ou organizar uma horta, mesmo que comercialize esses produtos. A exploração econômica de atividade rural abrange o imóvel como um todo, ou seja, toda a infraestrutura está centrada para essa exploração, mesmo que seja utilizado também como habitação do proprietário e de sua família.

A jurisprudência (atual) dá ênfase à destinação e não à localização do imóvel:

Superior Tribunal de Justiça:

“TRIBUTÁRIO. IPTU E ITR. INCIDÊNCIA. IMÓVEL URBANO. IMÓVEL RURAL. CRITÉRIOS A SEREM OBSERVADOS. LOCALIZAÇÃO E DESTINAÇÃO. DECRETO-LEI N. 57/66. VIGÊNCIA.1. Não se conhece do recurso especial quanto a questão federal não prequestionada no acórdão recorrido (Súmulas n. 282 e 356/STF).2. Ao disciplinar o fato gerador do imposto sobre a propriedade imóvel e definir competências, optou o legislador federal, num primeiro momento, pelo estabelecimento de critério topográfico, de sorte que, localizado o imóvel na área urbana do município, incidiria o IPTU, imposto de competência municipal; estando fora dela, seria o caso do ITR, de competência da União.3. O Decreto-Lei n. 57/66, recebido pela Constituição de 1967 como lei complementar, por versar normas gerais de direito tributário, particularmente sobre o ITR, abrandou o princípio da localização do imóvel, consolidando a prevalência do critério da destinação econômica. O referido diploma legal permanece em vigor, sobretudo porque, alçado à condição de lei complementar, não poderia ser atingido pela revogação prescrita na forma do art. 12 da Lei n. 5.868/72. 4. O ITR não incide somente sobre os imóveis localizados na zona rural do município, mas também sobre aqueles que, situados na área urbana, são comprovadamente utilizados em exploração extrativa, vegetal, pecuária ou agroindustrial.

5. Recurso especial a que se nega provimento”. (Segunda Turma, DJ de 27/9/2004)

Portanto, “não incide IPTU, mas ITR, sobre imóvel localizado na área urbana do Município, desde que comprovadamente utilizado em exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial (art. 15 do DL 57/1966)” (REsp 1112646/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, DJ de 28.8.2009).

Desta forma, teríamos o seguinte critério para distinguir imóveis tributados pelo IPTU ou pelo ITR:

a) Independe da localização;

b) Independe da existência de melhoramentos públicos, quando para, exclusivamente, fazer a distinção entre IPTU e ITR;

c) Depende da destinação do imóvel.

Sendo assim, há de pensar que um imóvel não destinado à exploração rural, qualquer que seja a sua localização, sofreria a tributação do IPTU? A resposta é não.

Para efeito de tributar pelo IPTU a exigência da presença de dois ou mais melhoramentos públicos é imprescindível, a não ser nos casos de loteamentos e sítios de recreio.

De qualquer forma, a lei municipal deve definir as áreas urbanizáveis e de expansão urbana. Além disso, deve, também, definir os tamanhos máximo e mínimo do que seria gleba. Como se sabe, gleba é uma área de terra sujeita a loteamento ou desmembramento, e o seu tamanho varia de acordo com a lei local, podendo o plano diretor de determinado Município vir a estabelecer tamanhos diferenciados das glebas urbanas ou rurais, ou, então, por regiões territoriais.  

Todavia, os chamados imóveis rurais somente podem ser parcelados com autorização prévia do INCRA. E quando o parcelamento tem por objetivo a formação de núcleos urbanos, formação de sítio de recreio, ou instalação de edificação industrial, somente poderão ser aprovados em área que:

a) seja própria para a localização de serviços comunitários em área rural, por suas características e situação;

b) seja oficialmente declarada zona de turismo ou de estância balneária ou hidromineral;

c) tenha perdido, comprovadamente, suas características produtivas, tornando sua exploração antieconômica.

A título exemplificativo, vamos supor que o proprietário de uma grande extensão de terra, por exemplo, uma “fazenda” de 200 hectares, resolva lotear 10% de sua propriedade, ou seja, 20 hectares. O proprietário deverá, inicialmente, requerer o “nada a opor” ao INCRA, para depois, então, submeter o projeto ao Município. O INCRA examinará o cumprimento de uma das condições acima indicadas e caso aprove está ao mesmo tempo declarando que a área a ser loteada está dispensada da sua natureza de exploração rural. Mesmo que esta área a ser loteada não esteja prevista no plano diretor como área urbanizável ou de expansão urbana, já que será imóvel transformado em loteamento, o Município poderá defini-lo como gleba e, posteriormente, inscrever os lotes para fins de incidência do IPTU.

E a situação da área remanescente? Os 180 hectares que permanecem constituindo a “fazenda” ainda são considerados rurais, não havendo incidência do IPTU sobre eles, e, sim, o ITR.

Temos aqui outra questão complexa. Se a área rural for transformada em loteamento, haveria necessidade de lei municipal para considerá-la área urbanizável ou de expansão urbana? A Corregedoria Geral de Justiça do Estado de São Paulo entende que sim, conforme dispõe em suas Normas de Serviço:

"Art. 147 – Os loteamentos de imóveis urbanos são regidos pela Lei nº 6766, de 19 de dezembro de 1979, e os rurais continuam a sê-lo pelo Decreto-lei nº 58, de 10 de dezembro de 1937”.

“Art. 148 – O parcelamento de imóvel rural para fins urbanos deve ser precedido de:

a) lei municipal que o inclua na zona urbana ou de expansão urbana do Município;

b) averbação de alteração de destinação do imóvel, de rural para urbano, com apresentação de certidão expedida pelo INCRA."

Em nossa opinião, a aprovação do loteamento já induz ao entendimento que a área passa a ser urbanizável ou de expansão urbana, não havendo necessidade de lei específica sobre a matéria. O importante seria a existência de uma lei geral (que poderia constar do Plano Diretor), pela qual seriam consideradas zonas urbanas aquelas em que houver loteamentos de glebas.

A finalizar, sintetizamos a matéria com as seguintes conclusões:

A) Continuam servindo como parâmetro a presença dos melhoramentos públicos, mas a sua importância cai por terra diante da destinação do imóvel.

B) Todos os imóveis com objetivos de exploração rural, mesmo isentos ou que gozem da não incidência do ITR, não são tributados pelo IPTU.

C) Os imóveis rurais que se transformarem em loteamentos ou “sítios de lazer” são liberados do ITR, mas passam a ser tributados pelo IPTU.

D) Mesmo que um imóvel rural, de extensão superior a 2 Módulos Fiscais da região, esteja abandonado ou sem qualquer exploração econômica, não por isso será considerado sujeito ao IPTU. Arca o proprietário o risco de desapropriação para fins de reforma agrária, nos termos do art. 184 da Constituição Federal.