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Tributos Municipais

Aspectos gerais do IPTU

Roberto A. Tauil – Janeiro de 2017.

O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU é um tributo que grava o patrimônio imobiliário localizado na área urbana dos Municípios. Foi instituído no Brasil em 1808, quando da chegada da família imperial, sob a denominação de “décima urbana” (porque a alíquota era de 10% sobre o valor da locação ou do foro, ou sobre a renda presumida se o uso do imóvel fosse do próprio proprietário). O imposto atingia os proprietários e os aforadores (proprietários que transferem o domínio útil de seus imóveis mediante pagamento de um foro anual - enfiteuse).

Foi ‘décima urbana’ até o ano de 1873, quando mudou para ‘imposto sobre prédios’. E, em 1881, passou a ser ‘imposto predial’. Foi a Constituição de 1934 que transferiu aos Municípios os ‘impostos predial e territorial urbanos’. A Carta de 1934 estabelecia textualmente que eram dois impostos distintos: predial urbano e territorial urbano: “Art. 13, § 2º, II – os impostos predial e territorial urbanos, cobrado o primeiro sob a forma de décima ou de cédula de renda”. Esse é um dos motivos de que até hoje vários Municípios instituem dois impostos: imposto territorial urbano e imposto predial urbano, ambos sob a denominação geral de Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU.

Todavia, a Constituição de 1946 transformou os dois impostos em um só. Dizia o art. 29 daquela Carta: “... pertencem aos Municípios os impostos: I – predial e territorial urbano;...”. A Constituição de 1967 manteve como um só imposto, mas com outra denominação: “imposto sobre propriedade predial e territorial urbana” (art. 25).

A Constituição de 1988 manteve o nomen juris adotado a partir da Carta de 1967, “imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana”. Ou seja, o IPTU é um imposto único, a gravar o imóvel nas condições existentes, não importa se terreno vazio ou se terreno edificado.

Imóveis tributáveis e não tributáveis pelo IPTU

Quem divide o Município em área urbana e área rural são os legisladores do próprio Município, áreas em geral definidas no Plano Diretor da Cidade. Mas, o Plano Diretor não tem propósitos tributários, mas, sim, de ordenar o desenvolvimento social da cidade. Vai daí que o Código Tributário Nacional criou regras específicas, para efeitos do imposto, na distinção de área urbana e área rural. Diz o § 1º do art. 32 do CTN: Para efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público: I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II – abastecimento de água; III – sistema de esgotos sanitários; IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado.

Deste modo, mesmo que a lei de um Município determine como urbano todo o seu território, o IPTU somente poderá ser lançado se cumprida a regra acima dos melhoramentos públicos. Não basta, portanto, ser área urbana nos termos da lei municipal: precisa, também, atender os requisitos dos equipamentos públicos.

Outra regra disposta no Código Tributário Nacional diz respeito às chamadas áreas urbanizáveis. O § 2º do art. 32 diz o seguinte: A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.

Como se vê, o legislador municipal tem a opção de considerar as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana já como área urbana, podendo, assim, cobrar o IPTU dos imóveis assentados nessas áreas, decorrentes de loteamentos para qualquer destinação, não importando aí a existência, ou não, dos melhoramentos públicos apontados no § 1º acima relatado.

Duas outras regras foram introduzidas pelo Decreto-lei n. 57, de 18 de novembro de 1966, ou seja, no mesmo ano da aprovação da Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, que passou a denominar-se Código Tributário Nacional, conforme disposição do Ato Complementar 36, de 13 de março de 1967. As duas regras foram as seguintes:

Art. 14. O disposto no art. 29 da Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, não abrange o imóvel que, comprovadamente, seja utilizado como ‘sitio de recreio’ e no qual a eventual produção não se destine ao comércio, incidindo, assim, sobre o mesmo, o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, a que se refere o art. 32 da mesma Lei.

Art. 15. O disposto no art. 32 da Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, não abrange o imóvel que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados.

São duas alterações importantes:

I - a primeira retira da incidência do ITR os imóveis destinados a sítios de recreio, ou denominações similares, desde que não tenha produção que o torne autossustentável. Esses imóveis sofrerão tributação de IPTU. Importante: neste caso, não importa que o imóvel esteja localizado na zona rural, ou “fora da zona urbana do Município”, como diz o art. 29 do CTN.

II – a segunda retira da incidência do IPTU os imóveis utilizados em exploração agrícola ou de pecuária, mesmo que se encontrem na área urbana do Município, e mesmo que estejam situados em locais beneficiados por melhoramentos públicos.

Vale ainda acrescentar que os imóveis pertencentes à União, Estados e suas autarquias e fundações são imunes ao IPTU. São também imunes os imóveis das instituições sem fins lucrativos das áreas educativa e assistencial, inclusive as entidades do grupo “S” (SESC, SENAI, SESI, SEBRAE).

Base de cálculo

A base de cálculo do IPTU é o valor de mercado do imóvel, em condições normais de compra e venda, para pagamento à vista. É o chamado valor venal. Não tem influência na base de cálculo do IPTU o fato de o comprador pagar um valor acima do que seria considerado ‘normal’, em vista do seu excepcional interesse em adquiri-lo. E também não teria influência na base de cálculo o fato de o vendedor aceitar um valor inferior na venda do imóvel por motivo da urgência em desejar vendê-lo.

Uma das dificuldades do IPTU é exatamente definir o valor venal dos imóveis. Imóvel não é um bem fungível, geralmente fácil de ser comparado aos assemelhados no mercado. Pois é um bem infungível, podendo, sim, ter outros até similares - apartamentos iguais num mesmo edifício -, mas nunca exatamente idênticos, pelo menos em localização, acabamento, manutenção e equipamentos.

Valor venal não é o valor de custo, nem o valor contábil do imóvel. É o valor de comercialização em condições normais. Vários juristas entendem que o valor de mercado é o valor de maior cotação que um imóvel consegue quando colocado à venda. Pode ser, para efeito de conceituação de valor de mercado, mas não para base de cálculo do IPTU.

O valor venal é uma média dos valores apurados, nem o mais alto, nem o mais baixo. As Prefeituras trabalham com técnicas de avaliação, aplicando métodos usualmente aceitos em tais procedimentos. Temos os métodos diretos e indiretos de avaliação. Nos diretos, temos o método comparativo, o de custo e suas variações. Nos indiretos, temos o método residual ou involutivo, o de capitalização de renda e outros mais.

Em termos práticos, porém, os técnicos da Prefeitura trabalham com mapas das áreas urbanas que possam retratar condições idênticas de valores imobiliários. A depender do tamanho da área urbana, os mapas fazem os contornos e limites das regiões, de acordo com o valor do metro quadrado de terreno em cada local. Vamos supor um Município pequeno que possui cinco áreas de valores de mercado diferenciados: os terrenos da Região A valem R$200,00 por metro quadrado; os da Região B valem R$150,00 o m² e assim por diante. A Região A não será, necessariamente, um só bairro ou um só local. Uma cidade pode ter regiões distantes uma das outras, mas de valores iguais no mercado imobiliário.

A dizer, então, que quem elabora e organiza esses mapas de valores tem que conhecer muito a realidade do Município. Por isso, o melhor caminho é envolver no trabalho os engenheiros da Prefeitura e os corretores de imóveis da cidade.

Definidos os valores do metro quadrado dos terrenos por região, os técnicos passam a examinar o valor venal das edificações, ou seja, das construções existentes nos terrenos. O correto seria percorrer anualmente todos os imóveis da cidade, para fazer uma revisão da situação real dos imóveis, mas, como esse trabalho é desgastante e dispendioso, tal trabalho é executado de tempos em tempos. De três em três anos; de cinco em cinco anos; de dez em dez... E assim, os dados cadastrais vão se deteriorando e perdendo importância no decorrer do tempo.

Esses mapas recebem o nome pomposo e sem significado de Planta Genérica de Valores. Sem significado porque não é planta, é mapa; e a planta não é genérica, os valores é que são genéricos. Trata-se, deste modo, de um instrumento que agrupa uma série de fatos que venha a definir um valor estimado para cada imóvel a se integrar naquele mapa.

Exemplo: a PGV estabelece um redutor de 0.10 para terrenos em locais de aclive. Ou seja, se o valor do m² naquela região é de R$100,00 o m² do terreno em aclive será de R$90,00. Uma redução de 10% no valor do terreno. Esses dados são transferidos para o cadastro imobiliário.

Assim, se a tal Planta Genérica de Valores for constituída de dados obsoletos, o Cadastro também será. A dizer, portanto, que a atualização dos dados do Mapa de Valores Genéricos é tão importante quanto o recadastramento físico dos imóveis. Se no recadastramento o Fisco vai apurar, por exemplo, construções em terrenos anteriormente baldios, na atualização do Mapa de Valores Genéricos o valor do m² do terreno será atualizado conforme o desempenho do mercado imobiliário. 

Como não é feito o recadastramento periódico, o cadastro imobiliário mantém dados antigos dos imóveis que o integra. Tal fato não preocupa muito em relação às características e tamanho dos terrenos, cujas alterações são bem ocasionais. O que muda bastante é a edificação. Não é incomum o proprietário estar pagando IPTU só do terreno, quando ali já existe uma bela casa.

Em geral, o Cadastro Imobiliário identifica todos os imóveis urbanos e os loteamentos, condomínios e sítios de lazer localizados na zona rural. Apresenta as seguintes informações:

- Localização do imóvel, conforme o código de logradouro;

- Proprietário, possuidor ou detentor de direito útil do imóvel (seus dados pessoais);

- Características do imóvel (metragem do terreno, da edificação, destinação etc.);

- Características do logradouro (topografia, pedologia, calçamento, iluminação, arborização etc.);

- Serviços públicos existentes (rede de água, de esgotamento sanitário, galeria de águas pluviais, energia elétrica, iluminação publica, telefone e internet, gás canalizado, etc.).

Cadastros mais modernos incluem informações sobre:

- Serviços públicos comunitários: serviços potencialmente disponíveis em área de influência do imóvel, cujo domínio é definido por um raio de               circunferência medindo entre um e dois quilômetros, onde existentes facilidades urbanas do tipo, creches, atendimentos maternais, escolas, cursos de profissionalização, universidades, postos de saúde, hospitais, transporte público, delegacias de policia, recreação e lazer etc.

- Serviços de iniciativa privada: disponíveis em área de influência do tipo, supermercado, shopping, padaria, farmácia, restaurante etc.

Fato Gerador

O IPTU é um imposto anual, pois a cada exercício ocorre novo fato gerador. Para dar materialidade ao fato, o Município precisa efetuar o lançamento do imposto e, consequentemente, dar ciência ao contribuinte do seu débito perante a municipalidade.

Por ser um imposto anual, as leis costumam registrar a data do fato gerador no dia 1º de janeiro de cada exercício. Ao dizer que o fato gerador ocorre no dia 1º de janeiro, a base de cálculo do imposto decorre da exata situação do imóvel naquela data. Ou seja, qualquer alteração na edificação no decorrer do exercício em nada altera o valor venal que fora apurado no primeiro dia do ano.

Bem, o fato gerador ocorreu no dia 1º de janeiro, mas o pagamento poderá ser efetuado posteriormente, desde que no próprio exercício. De qualquer modo, o Município precisa notificar o contribuinte, dizer o valor do débito e quando este deverá ser liquidado. É a Notificação do Lançamento, que poderá ser emitida em guia ou em carnê.

A Notificação poderá ser entregue ao contribuinte diretamente pela Prefeitura ou pelo Correio. A doutrina insiste que a entrega deva ser feita pessoalmente ou na porta do contribuinte, mas nada impede que a lei municipal estabeleça a técnica de disponibilização da guia pela Internet, desde que amplamente anunciada na mídia.

Alíquota

Alíquota do IPTU é a percentagem a ser aplicada sobre a base de cálculo, isto é, sobre o valor venal do imóvel. Não há restrição constitucional à liberdade dos legisladores municipais em fixar as alíquotas do imposto, a não ser quando excessivos cheguem ao ponto de violar os princípios constitucionais, entre eles o da capacidade contributiva.

Com base no permissivo constitucional, as alíquotas do IPTU podem ser progressivas e graduadas. Progressivas, exclusivamente para fins extrafiscais; graduadas, exclusivamente para adequar o valor do imposto à capacidade contributiva de cada contribuinte.

Ocorre a progressividade de alíquota quando a lei estabelece um percentual maior do imposto a ser pago, sem correlação a qualquer majoração da base de cálculo. O seu efeito é claramente punitivo e atua independentemente da capacidade contributiva do contribuinte. O IPTU tem somente duas hipóteses de progressividade: a) para assegurar o cumprimento da função social da propriedade (§ 1º do art. 156 da CF); e b) para promover o adequado aproveitamento da propriedade (§ 4º, II, do art. 182 da CF).

As duas hipóteses de progressividade têm objetos semelhantes: fazer cumprir a função social da propriedade, nem que seja por medidas drásticas contra o proprietário. Mas, na prática, as duas agem de forma diferente, a primeira a instituir alíquota maior do imposto para imóveis não utilizados, como os terrenos baldios; a segunda a promover progressividade no tempo, na tentativa de convencer o proprietário a tornar socialmente útil o seu imóvel.

Ocorre, porém, que a Emenda Constitucional n. 29/2000 instituiu:

Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:

I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e

II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.

Vários autores contestam o teor da EC n. 29/2000, pois um imposto que tenha como base de cálculo um valor real não poderia ter alíquotas diferentes, se a capacidade contributiva já se cumpre pelo valor venal de cada imóvel. No entanto, a Emenda não prevê progressividade de alíquotas no inciso I, mas, sim, que o imposto poderá ser progressivo em razão do valor do imóvel. Ou seja, não se trata, efetivamente, de progressividade, mas, sim, de graduação de valor a levar em conta a capacidade contributiva de cada contribuinte.

De qualquer modo, o Supremo Tribunal Federal já acatou a EC n. 29/2000. Assim, as leis municipais podem adotar a progressividade extrafiscal acima apontada e, também, as graduações de percentuais das alíquotas, a distinguir os imóveis pelo valor venal, pela localização e pelo seu uso.