O Código Tributário Nacional determina a incidência do IPTU sobre bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil.
Acessão significaria a inclusão quantitativa ou qualitativa de um bem em outro. A Acessão pode ser natural ou artificial. São acessões naturais:
• Por formação de ilhas;
• Por aluvião;
• Por avulsão;
• Por abandono de álveo.
São acessões artificiais:
• Por plantações;
• Por construções;
• Por benfeitorias.
O novo Código Civil trouxe uma definição mais enxuta ao significado de bens imóveis, quando comparado ao anterior:
“Art. 79 – São bens imóveis o solo e tudo quanto se lhe incorporar natural ou artificialmente”.
Diz ainda:
“Art. 81 – Não perdem o caráter de imóveis:
I – as edificações que, separadas do solo, mas conservando a sua unidade, forem removidas para outro local;
II – os materiais provisoriamente separados de um prédio, para nele se reempregarem”.
Já os bens móveis são aqueles suscetíveis de movimento próprio, ou de remoção por força alheia.
Bens imóveis por acessão intelectual
Por estarmos definindo bens imóveis, merece registro a questão dos chamados bens imóveis por acessão intelectual, ou por destinação do proprietário, tendo em vista a sua possível relação com a incidência do IPTU. O Código Civil anterior, de 1916, incluía na classificação de bens imóveis os de acessão intelectual como “tudo quanto no imóvel o proprietário mantiver intencionalmente empregado em sua exploração industrial, aformoseamento ou comodidade”. Para tanto, seria indispensável a intenção do proprietário, ou seja, o elemento intelectual. Alguns autores consideram mantidas no novo código as acessões intelectuais, ora denominadas de pertenças e definidas no art. 93: “São pertenças os bens que, não constituindo partes integrantes, se destinam, de modo duradouro, ao uso, ao serviço ou ao aformoseamento de outro”. O eminente Juiz e Professor Rogério de Menezes Fialho Moreira discorda e assim comenta a matéria: “As pertenças não se confundem com as acessões. Como ensina RUGGIERO, as últimas seguem necessariamente a sorte do principal, já que não suscetível de domínio separado. Já as pertenças são suscetíveis de domínio autônomo, não estando necessariamente ligadas ao destino jurídico da coisa principal. Como aquela categoria não subsiste, é imperativa a aplicação do artigo 94. Aqueles bens móveis que ‘se destinam, de modo duradouro, ao uso, ao serviço ou ao aformoseamento’ de um imóvel, não adquirem também a natureza de imóvel. É mera pertença e, como tal, via de regra, ao contrário do que ocorria na sistemática anterior, não estão compreendidos nos negócios jurídicos relacionados ao principal”.
Com base no relatado já podemos identificar certas situações que influenciam o IPTU. Por exemplo, uma casa pré-fabricada instalada em um terreno, um quiosque, um chalé, que contenham características de edificação, se fixados em local permanente, cuja remoção tem efeitos de demolição de parte edificada, são considerados bens imóveis. O mesmo não ocorre com um trailer, a lona de um circo, ou uma banca de jornal, removíveis por inteiro e sem danos no material. Uma torre de antena de telefonia instalada em um terreno seria considerada como edificação, ou simples pertença? Para os efeitos de IPTU, acreditamos que seja uma edificação, tanto em relação às instalações em terrenos alugados de terceiros, quanto em terrenos da própria empresa de telefonia. A edificação de uma torre altera o objeto do terreno, dando-lhe novo propósito, influenciando em seu valor de mercado, valorizando-o ou podendo até mesmo desvalorizá-lo, dependendo das circunstâncias e, portanto, afetando a base de cálculo do tributo.
Área Pública
Consoante a definição de edificação, certos municípios aprovaram leis pelas quais o IPTU grava também os leitos de rodovias rodoviárias e ferroviárias privatizadas, nos trechos considerados urbanos, determinando a base de cálculo em relação ao valor venal do terreno ocupado. Entretanto, tais ampliações de alcance do imposto devem ser tomadas com os devidos cuidados, podendo em várias hipóteses contrariar o perfil constitucional do referido tributo. Invariavelmente, o bem público é transferido ao particular mediante contrato regido por normas de direito administrativo, não transferindo a propriedade do imóvel, mas tão-somente o seu uso. Trata-se, em geral, de um contrato de concessão de uso de bem público, tendo por finalidade a sua exploração conforme sua destinação específica. Nesse caso, a propriedade continua sendo do Poder Público, mantendo-se, assim, no gozo da imunidade das pessoas políticas, ou imunidade recíproca prevista no art. 150, VI, a, da Constituição Federal, tornando-se incabível a cobrança do IPTU. Diz Hely Lopes Meirelles: “Pela concessão o poder concedente não transfere propriedade alguma ao concessionário, nem se despoja de qualquer direito ou prerrogativa pública”.
Existem, porém, outras formas de utilização de bens públicos por particulares, entre as quais a concessão de direito real de uso. Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, concessão de direito real de uso “é o contrato pelo qual a Administração transfere, como direito real resolúvel, o uso remunerado ou gratuito de terreno público ou do espaço aéreo que o recobre, para que seja utilizado com fins específicos por tempo certo ou por prazo indeterminado”. Em trabalho meticuloso sobre a matéria, Floriano de Azevedo Marques Neto explica: “Muita confusão se tem feito entre concessão de serviço público e concessão de bem público. Existe, em direito, um regime especial de exploração de utilidades públicas pelo Estado, que é o regime de concessão. Ele se caracteriza, enquanto gênero, pelo trespasse a um particular do direito de explorar, em regime de direito público, uma atividade ou um ativo de titularidade do Poder Público, por sua conta e risco, por prazo certo e determinado. Embora inúmeras discussões doutrinárias caibam sobre o tema, é esse o núcleo essencial caracterizador da concessão”.
De qualquer forma, independentemente do modelo de concessão, entendemos que o Poder Público concedente é e continua sendo o legítimo possuidor da área pública, além do fato de ser o bem público imprescritível, ou seja, não prescreve, não se tornando passível de aquisição originária de usucapião. Desse modo, o concessionário não tem posse do bem, mas apenas o detém em nome do Estado, por força do contrato de concessão. Incabível seria, portanto, a cobrança do IPTU nesses casos.
Prédio e Edificação
Segundo Valéria Cristina Pereira Furlan, “prédio é a edificação permanentemente incorporada ao solo que serve para habitação ou para exercício de quaisquer atividades profissionais”. A terminologia utilizada nas legislações municipais varia usando tanto a expressão “prédio” quanto “edificação”. Em termos de IPTU, podemos dizer que ambas são similares, mas na denominação do imposto a única palavra adotada é “predial”, não só para repetir o texto constitucional como, também, para dar um significado mais amplo, abrangendo o terreno onde se localiza a construção.
As leis municipais se perdem às vezes ao separar os conceitos de predial e territorial. Exemplo típico é aquele em que uma grande área vazia acolhe uma minúscula casa, sendo, então, a propriedade considerada predial em alguns municípios, e territorial, para outros. Tratando-se de uma única propriedade, não importa o tamanho da edificação, pois estamos falando de um mesmo imposto. O que importa é a base de cálculo, pela qual se calcula separadamente os valores do terreno e do prédio, somando-se depois para cálculo do tributo. Aliás, não existe “imposto predial urbano”, porque não existe prédio sem o terreno em que se assenta. Até mesmo em um grande edifício, o imposto adiciona uma quota-parte, ou fração ideal, do terreno, na base de cálculo de cada apartamento. O imposto pode ser, portanto, somente “imposto territorial urbano”, se o imóvel não dispor de qualquer edificação; ou “imposto predial e territorial urbano”, se houver edificação sobre o terreno.
Segundo Hugo de Brito Machado, o IPTU é um imposto inseparável, não podendo incidir isoladamente sobre prédios ou apenas sobre terrenos. Diz o ilustre autor: “É importante saber que se trata de um só, e não de dois impostos. É que ocorrem situações curiosas, especialmente em se tratando de grandes áreas de terreno, com pequenas edificações. O Município, em situações tais, pode pretender que o imposto sobre edificações não abrange todo o terreno, o que é inadmissível. Aliás, a separação nos parece inadmissível em qualquer caso. O imposto é sobre a propriedade imóvel, que abrange o terreno e as edificações no mesmo existentes”.
É interessante notar, entretanto, que a legislação do Município de São Paulo, por exemplo, separa radicalmente o IPTU em dois impostos: o Imposto Predial e o Imposto Territorial Urbano. Diz a lei paulistana (Lei 6.989/66):
“Art. 2º - Constitui fato gerador do Imposto Predial a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel construído localizado na zona urbana do Município”.
“Art. 23 – Constitui fato gerador do imposto territorial urbano a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel não construído, localizado na zona urbana do Município...”.
Já o Município do Rio de Janeiro denomina o tributo de Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, mas no decorrer da lei distingue a espécie jurídica pelo fato que compõe a hipótese de incidência, da seguinte maneira (Lei nº 691/84 – Código Tributário Municipal do Rio de Janeiro):
“Art. 56 – O Imposto sobre a Propriedade Predial incide sobre os imóveis edificados, com ‘habite-se’, ocupados ou não, e ainda que a construção tenha sido licenciada por terceiro ou feita em terreno alheio.
Parágrafo único. O imposto incide sobre imóveis edificados e ocupados, ainda que o respectivo ‘habite-se’ não tenha sido concedido”.
“Art. 59 – O Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana incide sobre os imóveis nos quais ainda não tenha havido edificações ou cujas edificações tenham sido objeto de demolição, desabamento, incêndio, ou estejam em ruínas”.
A legislação carioca inclui, ainda, certas distinções no mínimo curiosas:
“§ 1º do art. 59 – Ocorrerá, também, a incidência do Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana sempre que este imposto for maior que o Imposto sobre a Propriedade Predial, nas seguintes hipóteses:
1. terrenos cujas edificações tenham sido feitas sem licença ou em desacordo com a licença;
2. terrenos nos quais exista construção autorizada a título precário;
3. área de terreno que exceder a 10 (dez) vezes a área construída a que estiver vinculada, quando o terreno se situar na Região A; a 5 (cinco) vezes, na Região B, a 3 (três) vezes na Região C”.
Vejam agora a legislação enxuta e objetiva do Município de Caxias do Sul (Lei Complementar nº 12, de 28/12/1994):
Art. 3º - O imposto é devido pela propriedade, domínio útil ou posse de bem imóvel, construído ou não, localizado nas áreas urbanas.
Art. 9º Para efeitos deste imposto não se considera construído o terreno que contenha:
I - construção provisória que possa ser removida sem destruição ou alteração;
II - construção em andamento ou paralisada, excetuando-se o caso de ser expedido "habite-se" parcial;
III - construção em ruínas, em demolição, condenada ou interditada;
IV - construção que a autoridade competente considere inadequada, pela área ocupada, para a destinação ou utilização pretendida.
A melhor sugestão que poderíamos dar ao legislador municipal seria: estabelecer regras simples e objetivas e de acordo com as peculiaridades de cada município. Sem desmerecer os demais, o município gaúcho seguiu por essa trilha.
